142-احیاء کدام سازمان؟ کدام برنامه؟

 


1.     مقدمه

طی روزهای اخیر بحث احیای سازمان اصطلاحاً برنامه مجدداً مطرح شده است. مروری بر نظرات نشان می دهد که دیدگاه های مختلفی نسبت به احیا و بازسازی این سازمان وجود دارد. لذا این نوشته که خلاصه ای از یک مطالعه وسیع ترمی باشد برآن است که نگاهی اجمالی به ماهیت تحولات این سازمان و برنامه ریزی کشورداشته باشد تا مشخص تر شود که به دنبال احیاء کدامیک از این سازمان ها و برنامه های قبلی و یا اصلاح و ایجاد سازمان جدید باشیم.

2.    پیدایش برنامه ریزی و سازمان برنامه

تا قبل از جنگ جهانی دوم برنامه ریزی اقتصادی مختص کمونیسم بود. پذیرش دیدگاه های جان مینارد کینز در حدود سال‌های 1946-1948 میلادی (1325-1327 هجری شمسی) مبنی بر لزوم دخالت دولت در اقتصاد باعث شد تا دو نوع برنامه ریزی غیرکمونیسم(1-برنامه ریزی در اقتصادهای سرمایه داری برای جلوگیری از نقایص بازار و 2-برنامه ریزی توسعه در کشورهای توسعه نیافته برای ایجاد بنیان های اقتصاد بازار) آغاز شود. عجیب آنکه اولین برنامه توسعه ایران در سال 1327 یعنی حدود 2 سال بعد از مطرح شدن برنامه ریزی توسعه در جهان تصویب شده است در حالیکه ایران در این سال ها از لحاظ سیاسی به شدت متشنج و بی ثبات بود، بطوریکه از شهریور 1324 تا تصویب برنامه اول در سال 1327 شش کابینه و هشت وزیر مالیه تغییر کردند.

ایران و هند اولین کشورهای جهان بودند که دارای برنامه ریزی توسعه شدند. همین مسئله نشان دهنده ضعف مهمی در پذیرش و شکل گیری سریع و بدون مطالعه برنامه ریزی در ایران بود. در این دوران، اطلاعات و دانش کافی نه تنها در ایران بلکه حتی در جهان برای تهیه برنامه وجود نداشت. لذا نهایتاً با تلاش های آقای مشرف نفیسی (بر اساس گزارشات هیات تهیه نقشه عمرانی و اصلاحی، هیات عالی برنامه، گزارشات شرکت موریسن نودسن و نظرات برخی مسئولین و متخصصین) برنامه نهایتاً بدون روش و تکنیک های علمی و فنی بصورت مجموعه ای از پروژه های اولویت دار و بدون ارتباط با یکدیگر جمع بندی می شود. سازمان برنامه بعد از تصویب برنامه تشکیل شده و اساسنامه آن نیز بعد از 13 سال از پیدایش تفکر، تصویب و اجرای برنامه تصویب می شود.

بنابراین برنامه ریزی در ایران عمدتاً تحت تاثیر تحولات جهانی (پذیرش برنامه ریزی توسعه و اهمیت جایگاه ایران برای غرب) و پذیرش سریع داخلی و نه بر اساس شناخت و تحقیقات کافی داخلی شکل می گیرد. این پذیرش سریع و بدون تحقیقات برنامه ریزی همواره سایه خود را بر نظام و سازمان برنامه حفظ می کند. برای مثال بعد از حدود 70 سال، اساتید، محققین و کتب لازم برنامه ریزی به کفایت برای مراکز تحقیقاتی و آموزشی تهیه نشده است و تفاهم عمده ای در مورد برنامه ریزی توسعه در ایران به وجود نیامده است.

3.   برنامه ریزی و سازمان برنامه در برنامه اول عمرانی (1334-1327)

برنامه اول در 26 بهمن 1327 تصویب شد که بدون الگوی مشخص و مبتنی بر انتخاب تعدادی پروژه منفک از هم بود. نکته مهم آنکه علیرغم این مشکلات، بنیانگذاران برنامه ریزی از همان ابتدا، سازمان برنامه را بصورت موقت طراحی کرده بودند. در پایان هر برنامه، ماموریت آن تمدید می شد و هیچکس در استخدام دائم سازمان نبود. به عبارت روشنتر بنیانگذاران سازمان برنامه، توسعه را امری موقت تلقی کرده بودند که نیاز به سازمانی موقتی نیز داشت که طی چند برنامه، توسعه را در ایران محقق کرده و نهایتاً خود نیز حذف و یا کوچک شود. هدف درستی که نهایتاً محقق نشد و در سال 1351 (برنامه پنجم) قانون تشکیل سازمان برنامه بصورت دائمی درآمد که این نشانه شکست اهداف اصلی این سازمان بود.

در طول برنامه اول، کشور همچنان دچار تشنجات سیاسی وسیع شامل ملی شدن نفت، تحریم نفتی، کودتای 28 مرداد 1332 و ... بود. برنامه از تعدادی پروژه منفک از هم تشکیل شده بود. این برنامه در سال 1329 با ملی شدن نفت مواجه شده، بودجه آن تامین نشد و اجرای آن متوقف گردید. لذا سازمان جدیدالتاسیس برنامه در این دوران بیشتر مشغول تصویب تشکیلات، ایجاد دفاتر فنی و اقتصادی، استخدام نیروی انسانی، مشکلات الحاق بانک صنعتی و معدنی ایران و عمدتاً تدوین برنامه دوم بود. قاعدتاً در برنامه اول نیز سازمان نیرو و امکان لازم برای انجام مطالعات لازم در حوزه برنامه ریزی را نداشته است.

کودتای 28 مرداد 1332 تاثیرات شدید خود را برای همیشه بر بنیان ضعیف برنامه ریزی ایران می گذارد. این واقعه، از یکسو صحنه را برای پاگیری برنامه ریزی ناشی از تحقیقات و منشا داخلی ضعیف تر می کند و نظام سلطنتی نیز مشارکت بخش عمده مردم، متخصصین و روحانیت در فرآیند تهیه و اجرای برنامه را حذف می کند و قاعدتا برنامه ریزی با اتکا به دانش و تخصص خارجیان پیش می رود و جامعه ایران حاشیه نشین برنامه ریزی می شوند.

علیرغم این مشکلات، سازمان برنامه از تفکرات فردی ابوالحسن ابتهاج (شهریور 1333 تا بهمن 1337) برای همیشه و به شدت تاثیر می پذیرد. ابتهاج تحصیلکرده رشته اقتصاد و فردی با استقلال زیاد، با تجربه و علاقمند به برنامه ریزی بود و توانست برنامه ریزی و سازمان مناسب آن را ایجاد کند. عمده دیدگاه های او شامل موارد ذیل بود: (1-اختصاص صددرصد پول نفت به بودجه عمرانی2-تمرکز کارهای برنامه ریزی فنی و اقتصادی، اجرا و نظارت در سازمان برنامه3-استفاده از دانش فنی خارجیان تا زمان تقویت توان داخلی4- ایجاد دفاتر اقتصادی و فنی سازمان برای تهیه و اجرای برنامه به روش های علمی و فنی مورد نیاز 5-دور کردن سازمان برنامه از تأثیرات و تحولات سیاسی6- هدایت سازمان از اجرای صرف پروژه های عمرانی و دیدگاه مهندسی به استفاده از دانش اقتصاد و نگرش مدیریت اقتصادی7- استفاده از متخصصین خارج از سازمان در تهیه برنامه)

4.   برنامه ریزی و سازمان برنامه در برنامه دوم عمرانی (1341-1334)

به دلایل وجود مشکلات ذکرشده، برنامه دوم نیز بدون روش های علمی و فنی لازم و صرفاً بصورت پروژه های اولویت دار و غیرمرتبط با هم تهیه و اجرا شد. برنامه در سطح پروژه بود و سطح و نگرش کلان و بخش در آن وجود نداشت. موفقیت برنامه دوم از نظر رشد اقتصادی و تحولات عمرانی کشور قابل توجه است ولی این موفقیت به عوامل خارج از برنامه وابسته است.

اگر چه شاه حداقل در ابتدا پشتیبانی کامل از ابتهاج می‌کرد ولی دولت علاء با نظرات او مخالفت می‌کرد. سازمان برنامه به عنوان سازمانی تازه تشکیل شده قدرت فراوانی یافته بود و بر همه پروژه‌ها و طرح‌های کشور نظارت می‌کرد، به طوری که با توجه به شرایط آن زمان، اصطلاح دولت در دولت در مورد سازمان مصطلح شده بود. در ضمن به دلیلی اصلاح نشدن نظام مالیاتی کشور و افزایش هزینه های جاری دستگاه های اداری و نظامی، وسوسه برای برداشت بخش بیشتری از عایدات نفتی برای تأمین کسری بودجه جاری دولت روز به روز بیشتر می‌شد. درگیری سازمان برنامه تازه تاسیس با دستگاههای اجرایی بر سر تقسیم بودجه و پول نفت آغاز می شود.سازمان برنامه قصد داشت تمامی منابع نفت را صرف عمران کشور در قالب یک الگوی برنامه ریزی نماید و معتقد بود دستگاه های اجرایی آمادگی حتی اجرای پروژه های عمرانی را ندارند، و دستگاه های اجرایی سنتی نیز عمدتاً به دنبال حفظ وضعیت خود و تداوم آن بودند. موارد فوق باعث شد تا سازمان برنامه برای رفع این مشکل به فکر الحاق بودجه به سازمان بیفتد، ولی نه تنها موفق نشد بلکه سرانجام در 26 بهمن 1337، کلیه اختیارات مدیر عامل سازمان برنامه به نخست وزیری انتقال ‌یافت.

5.    برنامه ریزی و سازمان برنامه در برنامه سوم عمرانی (46-1341)

این برنامه تحت تاثیر نظرات گروه دوم هاروارد، اولین برنامه هسته های خط دهنده (Core Planninig) و به دلیل بهره گیری از تئوری‌های علم اقتصاد، روابط بین متغیرهای اقتصاد کلان و بخش‌های اقتصاد ملی و همچنین تعیین نرخ رشد تولید ناخالص داخلی، می‌توان اولین برنامه توسعه اقتصادی ایران است. استراتژی مورد استفاده در این برنامه و برنامه چهارم، جایگزین واردات نیز نامیده شده است. اگرچه برنامه، نرخ رشد اقتصادی را از دیدگاه کلان مطرح می کند ولی سازمان به طور کامل به دنبال برنامه تفصیلی نمی رود و هنوز به مقدار زیادی متکی به پروژه های قبلی و جدید است. (توجه شود که تا برنامه سوم سازمان مسئول زیربناسازی شامل سد، مدرسه، راه، ساختمان و ... بود و موارد بودجه و مسائل کلان ارتباطی به سازمان نداشت. با توجه به جامعیت این برنامه در نگرش به کل بخش های اقتصادی-اجتماعی، این برنامه به اشتباه برنامه ریزی جامع نیز خوانده می شود، در حالیکه برنامه دارای استراتژی توسعه، برنامه جامع نیست.

در طول برنامه های اول و دوم، سازمان برنامه مسئولیت اجرای طرح های عمرانی را به عهده داشت و تعداد زیادی پیمانکار و مهندس را بکار گرفته بود، تا حدی که به بوتیک مهندس ها معروف شده بود و متعاقباً سازمان نیز بطور عمده دارای نگرش مهندسی بود. اما از برنامه سوم به بعد، این مسئولیت به عهده دستگاه های اجرایی گذاشته شد و سازمان برنامه نقش مهم تر مدیریت امور اقتصادی کشور را عهده دار گردید. در برنامه سوم و چهارم سازمان با استفاده از نظرات دستگاه ها و متخصصین بصورت دبیرخانه تهیه برنامه عمل می کرد. در این دوران تقریباً هر متخصص مطرح کشور با سازمان برنامه به نوعی همکاری داشت.

در طول برنامه اول تا چهارم پروژه های عمده کشور اجرا می شود. البته پروژه های اصلی، عمدتاً در برنامه سوم و چهارم همراه با رشد اقتصادی بالا و با تورم پایین اجرا شد. ولی شاه از یکسو مشارکت بخش وسیعی از جامعه را در برنامه نداشت و ثانیاً برنامه را به عنوان پشتیبان مشروعیت خود می خواست. از طرف دیگر درآمد های برون زای نفتی و حمایت سیاسی و فنی غرب از ایران از عوامل موفقیت برنامه بود. شاه بر نیازهای دفاعی تاکید داشته و به مباحث اقتصادی و اجتماعی و انضباط مالی و اداری و اجرایی برنامه ریزان توجهی نداشت، ولی سازمان بر روش های علمی و فنی برنامه تاکید داشت. لذا ارتباط سازمان با تصمیم گیر اصلی کشور در حال ضعیف شدن بود.

6.    برنامه ریزی و سازمان برنامه در برنامه چهارم عمرانی (51-1346)

برنامه چهارم نیز مانند برنامه سوم، دارای الگو و استراتژی برنامه ریزی بود. برنامه از نظر روش، هسته ای خط دهنده (Core Planning) بود که به عنوان استراتژی جایگزین واردات نیز مطرح شد. این برنامه به دلایلی چون تقویت تخصص، تجربه و توان داخلی، وجود درآمدهای نفتی، بهره گیری از الگوهای مناسب تر برنامه ریزی، استفاده از اثرات و پایه های سه برنامه عمرانی قبل، وجود درآمدهای نفت، مساعد بودن شرایط جهانی و اهمیت ژئو پلتیک ایران برای غرب و لذا پشتیبانی غرب از ایران در صحنه بین المللی در اهداف خود موفق بود. برنامه ریزی علیرغم موفقیت در اهداف، همچنان عمدتاً با منشاء علمی، فنی و سیاسی پا می گرفت و از منشاء داخلی نمی جوشید و مردم تماشاگر و حاشیه نشین برنامه ریزی بودند. (از طرف دیگر در صحنه بین المللی نیز پایان جنگ سرد، جایگزینی آمریکا به جای انگلیس در خلیج فارس و سپردن نقش ژاندارمی منطقه به ایران، رویکرد غرب به توسعه ایران را تغییر داد.)

به نظر می رسد قدرت یافتن سازمان برنامه در اثر موفقیت های عمرانی و تلاش مدیران آن برای الحاق کل

/ 0 نظر / 23 بازدید