171-مروری بر مفاهیم و روش‌های برنامه‌ریزی هسته‌ای-Core planning

  مقدمه:

ایران جزو اولین کشورهای درحال‌توسعه جهان است که به تدوین و اجرای برنامه‌ریزی جامع روی آورده است. ولی علیرغم بیش از 70 سال سابقه برنامه‌ریزی توسعه، هنوز به موفقیت عمده در این زمینه دست نیافته است یا به عبارت روشن‌تر به اهداف خود از اجرای این برنامه‌ها دست نیافته است. این در حالی است که بسیاری از کشورهای جهان که دیرتر از ایران اقدام به برنامه‌ریزی نمودند و حتی تجارب ایران را به عنوان الگو برای خود مدنظر قرار داده بودند توانستند در رسیدن به اهداف برنامه‌ای خود بسیار موفق‌تر از ایران عمل کنند.

در این رابطه بحث‌های مختلفی طی سالیان اخیر مانند امتناع برنامه‌ریزی، یا بی‌فایده بودن برنامه‌ریزی جامع یا سپردن جامعه به دست برنامه‌ریزی آزاد مطرح شده است. دراین‌بین استفاده از برنامه‌ریزی هسته‌های کلیدی خط دهنده به عنوان الگوی مناسب برنامه‌ریزی ایران توسط بسیاری از متخصصین توصیه شده است. مرحوم دکتر حسین عظیمی بیشترین مطالعه و بررسی و توصیه به استفاده از برنامه‌ریزی هسته‌ای را مطرح کرده است.

امید است با مطالعات تکمیلی بتوان، ابعاد برنامه‌ریزی هسته‌ای را با دقت بیشتر بررسی و معرفی نمود. تا هرچه سریع‌تر شاهد توسعه و پیشرفت جمهوری اسلامی ایران باشیم.

 خسرو نورمحمدی

 

1.     مراحل برنامه‌ریزی:

 کشورها در اجرای برنامه‌ریزی توسعه از مراحل 4 گانه زیر عبور می‌کنند. در ذیل، به معرفی این مراحل پرداخته می‌شود:

1-1-مرحلهاول،مرحلهبرنامه‌ریزیمتکیبرپروژه‌هایمنفکمی‌باشد(Project by project planning)

 این مرحله مربوط به زمان اولیه برنامه‌ریزی در کشورهاست که امکانات زیادی ازجمله در نیروی انسانی، آمار و اطلاعات، روش‌های برنامه‌ریزی و ... وجود ندارد. مثلاً برنامه مشتمل بر دو پروژه نیروگاه، چهار سد، یک بندر، دو قطعه راه و... است و حجم این پروژه‌ها بر اساس منابعی مثل اعتبار در دسترس، نیروی انسانی در اختیار دولت و ... تعیین می‌شود. طبیعی است در شروع حرکت برنامه‌ریزی توسعه به علت نبود آمار و اطلاعات در کشورهای در حال گذار، کاری غیر از این نمی‌توانست انجام گیرد. در کنار این نکته، کشورهای در حال گذار محدودیت‌های تخصصی وسیعی چه در تهیه و چه در اجرای برنامه داشتند. پس حجم برنامه هم محدود بوده است. ساختار کاملاً سنتی دولت و اقتصاد و روشن بودن نیازها از دیگر دلایل شکل‌گیری این نوع برنامه‌ریزی بوده‌اند. برنامه اول و دوم ایران (34-1327 و 48-1335) از این نوع هستند.

1-2-مرحلهدوم،برنامه‌ریزیتلفیق‌شدهسرمایه‌گذاریبخشعمومی Integrated public investment))

 تفاوت این شیوه با مرحله قبلی در آن است که ارتباط پروژه‌ها باهم سنجیده می‌شود و سعی می‌کنیم نوعی هماهنگی بین پروژه‌ها ایجاد کنیم. اساس و محور در این شیوه برنامه‌ریزی نیز همان اجرای پروژه‌هاست. روش این‌طور بوده که یک سازمان مرکزی برنامه‌ریزی تشکیل شده و به سازمان‌های مختلف رهنمود می‌داده است. یعنی با بخشنامه به آن‌ها می‌گفته در پنج سال چه کارهایی می‌خواهید بکنید و بدین ترتیب تعدادی پروژه در دستگاه مرکزی برنامه‌ریزی جمع می‌شد که تعداد آن‌ها چندین برابر امکانات مالی، تخصصی، سازمانی و ... بوده است. سازمان برنامه‌ریزی مرکزی با توجه به ارتباط پروژه‌ها با همدیگر تلفیقی از پروژه‌ها که هماهنگ بوده‌اند را انتخاب می‌کرده است. این پروژه‌ها در بخش عمومی با هم هماهنگ بودند مثلاً برنامه‌ریزی دوم ایران در این نوع برنامه‌ریزی می‌گنجد. با گذشت زمان و فراهم شدن امکانات بیشتر و گرایش به جامعیت بیشتر، به سومین مرحله برنامه‌ریزی یعنی برنامه‌ریزی جامع وارد می‌شویم. (لازم به ذکر است به دلیل حضور آمریکاییان در ایران، برنامه‌ریزی ایران از مرحله دوم وارد مرحله چهارم یعنی برنامه‌ریزی هسته‌ای می‌شود. که متعاقباً توضیح داده خواهد شد)

 1-3- مرحلهسوم،برنامه‌ریزیجامع Comperhansive Planning))

 با شکل‌گیری یکسری اطلاعات، تجارب و تخصص‌ها، ساختار سنتی دچار تحول شده با افزایش پیچیدگی‌ها وارد برنامه‌ریزی جامع می‌شویم. وقتی کشورهای جهان با کمک سازمان برنامه‌های خود در مراحل اول و دوم برنامه‌ریزی موفق می‌شوند، سعی می‌کنند این روش را به کل اقتصاد و کشور تسری دهند، لذا وارد مرحله برنامه‌ریزی جامع می‌شوند. در واقع فکر می‌شود چون در مراحل قبل موفق بوده‌اند، پس برنامه‌ریزی جامع تسری خطی برنامه‌های قبلی است. از دید نظری این برنامه‌ریزی بر نوع اول و دوم ارجح است و از دید نظری امکان بررسی تعادل کل جامعه در همه بخش‌ها وجود دارد. ولی در عمل اینطور نیست و دچار مشکلات فراوانی می‌شود. برنامه‌ریزی جامع علاوه بر نیاز به اطلاعات جامع تفصیلی، بهنگام و قابل‌اتکا، نیاز به نیروی انسانی وسیع، بافت فرهنگی منسجم، تجارب سازمان‌دهی مؤثر و شرایط ثبات سنجی دارد.

برنامه‌ریزی جامع سعی در حل همه مشکلات دارد ولی هیچگاه موفق نمی‌شود. برنامه‌ریزی جامع عملاً به نوعی بلندپروازی و خیال‌پردازی تبدیل می‌شود. خطری که حتی گروه دوم مشاوران هاروارد در ابتدای برنامه سوم عمرانی قبل از انقلاب بر آن تأکید داشته‌اند.

گروه مشاورین اول هاروارد با پیش‌نیازها و ضرورت‌های این برنامه‌ریزی جامع آشنایی نداشتند. لذا بخش عمده گزارش گروه دوم مشاوران هاروارد به اشتباه گروه اول در پیشنهاد غیرعلمی برنامه‌ریزی جامع (و غیرقابل اجرا بودن آن برای ایران و اشتباهات مفهومی و فنی و اجرایی آن) برای برنامه سوم می‌پردازد. گروه دوم مطرح می‌کند که در "گزارش بازنگری برنامه دوم به طور خلاصه نتیجه‌گیری شده است که کاستی‌های برنامه دوم را به سه عامل "پیچیدگی برنامه‌ریزی"، "کمبود نیروی انسانی آموزش‌دیده" و "عوامل نهادی" می‌توان نسبت داد. به‌راستی‌که معلوم نیست کشف ضعف‌های بنیادی برنامه دوم چگونه می‌تواند الزاماً توسل به برنامه‌ریزی جامع را] توسط گروه اول [در پی داشته باشد؟!"[1] همچنین گروه دوم اضافه می‌کند:" ما اکثراً با این گمان کار خود را آغاز کردیم و همه با این باور کارمان را به پایان رساندیم که اشخاص] گروه اول[معتقد به برنامه‌ریزی جامع در داوری خود درباره این نوع برنامه‌ریزی دچار اشتباه شده‌اند یا اینکه بیش‌ازاندازه به قضاوت خود درباره این برنامه‌ریزی اعتماد کرده‌اند که متکی بر شواهد کافی نبوده است. آن موقع با توجه به شرایط حاکم در ایران برنامه‌ریزی جامع نمی‌توانست کارساز باشد..."[2]

این بحث از حدود 50 سال پیش شناخته شده است. آرتور لویز در سیلان در حین کمک به برنامه توسعه، جمله‌ای مشهور گفته و آن این‌که برنامه‌ای که می‌خواهید برای پنج سال طراحی کنید. بیست سال وقت می‌خواهد تا خودش تهیه شود. من نیستم خودتان تهیه کنید. در دنیا یک نمونه موفق برنامه جامع پیدا نمی‌کنید، جامعیت ما را گیر می‌اندازد.

معمولاً مقامات سیاسی که علاقه‌مند به برنامه هستند به دلیل گستردگی و وسعت برنامه‌ریزی جامع، توجه اشان حتی در برنامه‌ریزی جامع به سمت نوعی متفاوت و محدود از برنامه‌ریزی یعنی برنامه‌ریزی کلان گرایش پیدا می‌کند. پس حتی در برنامه‌ریزی جامع، گرایش به طرف برنامه کلان و متغیرهای کلان (شامل تولید، تورم، مصرف، سرمایه‌گذاری، واردات، صادرات، جمعیت، نیروی کار، اشتغال و بیکاری، مالیات، یارانه‌ها، نقدینگی، سیستم بانکی، ارز، توزیع درآمد، تعادل بازارها و ...در چند حوزه اقتصادی) محدود می‌شود و در حوزه‌های اجتماعی، سیاسی و فرهنگی که توان کاربرد مدل‌های کلان مانند اقتصاد نیست، برنامه چندان پیگیری نمی‌شود. در برنامه‌ریزی جامع که به برنامه‌ریزی کلان گرایش پیدا می‌کند عمدتاً از تعداد بسیار محدودی متخصصین خاص مدل‌سازی اقتصادی استفاده می‌شود. لذا برنامه‌ریزی قابل‌فهم برای عموم و حتی بسیاری از مسئولین نخواهد بود. نهایتاً گرایش برنامه‌ریزی جامع به برنامه‌ریزی متغیرهای کلان خواهد بود. در برنامه‌ریزی کلان نیز عمدتاً توجه به متغیرهای اقتصادی کلان خواهد بود و بخش‌های فرهنگی، اجتماعی و سیاسی نیز از حوزه برنامه‌ریزی کلان خارج می‌شوند. پس عملاً مشارکت متخصصین حوزه‌های مختلف را در برنامه‌ریزی جامع نمی‌توانیم داشته باشیم. حتی متخصصین اقتصادی نیز محدود به حوزه متغیرهای کلان خواهند بود. از سوی دیگر برنامه‌ریزی متغیرهای کلان بر مدل‌های اقتصادسنجی است که در کشورهای درحال‌توسعه که ساختارها ثبات‌نیافته و دائماً در حال تغییر هستند، واقعاً پیش‌بینی‌های بیش از دو الی سه سال با عدم اطمینان‌های بالا مواجه است. ازاین‌رو برنامه کلان نیز بنا به طبیعتش دچار بی‌دقتی است و حتی اهداف محدود آن نیز محقق نمی‌شود. بنابراین امکان اجرای برنامه جامع اساساً وجود ندارد.

از طرف دیگر در برنامه‌ریزی جامع به دلیل تأکید بر متغیرهای کلان، مسئول برنامه و پروژه‌ها مشخص نیست، و نوعی سردرگمی وجود دارد. لذا در عدم تحقق اهداف برنامه می‌بینیم که عکس‌العمل متناسب از سوی برنامه ریزان و مسئولین برای رفع مشکل وجود ندارد و یا حداقل به نتیجه نمی‌نشیند. لذا برنامه‌ریزی جامع مسئولیت‌پذیری را کاهش می‌دهد و این موضوع می‌تواند علاوه بر تشدید بی‌انگیزگی در مسئولین برنامه، می‌تواند به ایجاد رانت مدیریتی و کاهش کارایی مدیریتی منجر شود.

بر همین اساس برنامه‌ریزی جامع توسعه، عملاً نوآوری و خلاقیت را حذف و اقتصاد را دولتی و بازدهی را محدود می‌کند و نهایتاً مانع توسعه می‌شود. به‌هرحال این مرحله از برنامه‌ریزی در کشورهای درحال‌توسعه با شکست مواجه شده است. بنابراین از برنامه پنجم عمرانی قبل از انقلاب که روش برنامه‌ریزی جامع در پیش گرفته شد، برنامه‌ها عملاً اجرا نشدند و در تحقق اهداف حتی متغیرهای کلان شکست خورده‌اند.

1-4-مرحلهچهارم،برنامه‌ریزیهسته‌هایکلیدی (Core planning)

 

مرحله چهارم برنامه‌ریزی یعنی هسته‌ای یا هسته‌های خط دهنده، در عکس‌العمل به سه مرحله برنامه‌ریزی فوق، مورد تجزیه‌وتحلیل قرار گرفت. یعنی در ابتدا کشورهای در حال گذار از کارهای کوچک قابل‌اجرا و موفق شروع کرده و به کارهای بزرگ غیرقابل‌اجرا رسیده بودند.

البته به دلیل حضور آمریکائیان، برنامه‌ریزی ایران بعد از مرحله دوم، ابتدا وارد مرحله برنامه‌ریزی هسته‌های خط دهنده (مرحله چهارم) شد و سپس بازگشتی به مرحله سوم برنامه‌ریزی، یعنی برنامه‌ریزی جامع داشته است. لذا از سال 1351(برنامه پنجم عمرانی قبل از انقلاب) تاکنون یعنی 43 سال است که در مرحله برنامه‌ریزی جامع قرار گرفته‌ایم. البته به دلیل مطالعات محدود، برنامه‌ریزی هسته‌ای قبل از انقلاب چندان مورد بررسی قرار نگرفته و شناخته شده نیست. در این رابطه مرحوم دکتر حسین عظیمی مطالعات قابل‌توجهی داشته است که نتایج اجمالی آن در این گزارش ارائه می‌شود.

این کشورها یا باید برنامه‌ریزی را رها می‌کردند یا به برنامه‌های کوچک برمی‌گشتند، که هر دو غیرعملی است. پس، به‌تدریج به برنامه‌ای روی آوردند که ازلحاظ اهداف استراتژی جامع هستند ولی ازلحاظ برنامه‌ها محدود به قسمت‌ها یا بخش‌ها یا تنگناهای اصلی هستند.

در برنامه‌ریزی هسته‌های خط دهنده، بازهم جامع فکر می‌کنیم، یعنی هدف توسعه کشور است. فرضاً ما دنبال تصویر عمومی اقتصاد هستیم. جامع فکر می‌کنیم و سعی می‌کنیم سیاست‌های کلی در طول برنامه برای آنکه به ما جهت بدهد، جامع باشند. بر اساس اهداف جامع در برنامه‌ریزی هسته‌های خط دهنده، ما ممکن است تصویرسازی هم داشته باشیم) که شاید تصویر کلان باشد (ولی این بخش استراتژیک را به کل اقتصاد و اجزای آن تبدیل نمی‌کنیم. اصل برنامه، اهداف، استراتژی‌ها و تصویرسازی‌های آن است. ولی دربرنامه‌ریزیهسته‌های کلیدیرویاهدافجامعبهعنوانراهنماکارمی‌شودنهاصلواساسبرنامه.

  • برنامه‌ریزی جامع سعی در حل همه مشکلات دارد، درصورتی‌که برنامه‌ریزی هسته‌های کلیدی، مشکلات اصلی و خط دهنده را و نه همه مشکلات را حل می‌کند. این شیوه برنامه‌ریزی نیاز به بهترین متخصصین در هر بخش داشته تا مشکلات اصلی را یافته و برای آن‌ها پروژه تهیه نمایند. پروژه‌ها مشکلات مهم را در بر می‌گیرند.
  • در کشورهای در حال گذر تعادل‌ها به‌هم‌خورده و مشکلات گسترده‌ای وجود دارند، ولی به‌جای حل همه مشکلات در برنامه‌ریزی، با استفاده از افراد متخصص هر بخش دو یا سه مشکل عمده و خط دهنده هر بخش را مشخص کرده و برای آن‌ها پروژه‌هایی مشخص می‌کنیم این پروژه‌ها core یا هسته‌های برنامه می‌شوند.
  • اصل برنامه هسته‌ای عبارت است از پروژه‌های مشخص که برای حل‌وفصل تنگناهای ویژه طراحی شده‌اند. مثلاً متخصصین بخش آموزش را جمع کرده و مشکلات اصلی این بخش را مشخص می‌کنیم. نکته مهم اینکه از دید اجرائی وجود پروژه‌های مشخص، ضرورت وجود یک برنامه عملی است.

 

2.    اشکالات برنامه‌ریزی جامع

 

  • مرحله برنامه‌ریزی جامع در کشورهای درحال‌توسعه با شکست مواجه شده است.
  • در برنامه‌ریزی جامع از دید نظری امکان بررسی تعادل کل جامعه در همه بخش‌ها وجود دارد ولی از دید عملی و با توجه به واقعیات تجربی در عمل امکان اجرا وجود ندارد. برنامه‌ریزی جامع صرفاً بر روی کاغذ تعادل دارد.
  • برنامه‌ریزی جامع نیز صرفاً در تئوری جامع است و در عمل قابل حل و اجرا نیست.
  • برنامه‌ریزی جامع نیاز به اطلاعات جامع، تفصیلی، بهنگام و قابل‌اتکا دارد. ولی وجود اطلاعات جامع، تفصیلی و بهنگام فقط در مورد کشورهای توسعه‌یافته امکان‌پذیر است. یعنی کشوری که اطلاعاتش جامع، تفضیلی و بهنگام قابل‌اتکا باشد، توسعه‌یافته نیز خواهد بود که در این صورت، دیگر نیازی به برنامه‌ریزی توسعه ندارد. پس برنامه‌ریزی جامع دچار تناقض شد.
  • برنامه‌ریزی جامع علاوه بر نیاز به اطلاعات جامع تفصیلی، بهنگام و قابل‌اتکا، نیاز به نیروی انسانی وسیع، بافت فرهنگی منسجم، تجارب سازمان‌دهی مؤثر و شرایط ثبات سنجی دارد. هیچ‌کدام از این شرایط در کشورهای درحال‌توسعه برقرار نیست.
  • تهیه یک برنامه‌ریزی جامع توسعه خوب، احتیاج به سال‌ها وقت دارد و طبیعی است در این حالت برنامه‌ریزی مفهومی ندارد. این بحث از حدود 50 سال پیش شناخته شده است. آرتور لویز در سیلان در حین کمک به برنامه توسعه، جمله‌ای مشهور گفته و آن این‌که برنامه‌ای که می‌خواهید برای پنج سال طراحی کنید. بیست سال وقت می‌خواهد تا خودش تهیه شود. من نیستم خودتان تهیه کنید. در دنیا یک نمونه موفق برنامه جامع پیدا نمی‌کنید، جامعیت ما را گیر می‌اندازد.
  • دقت برنامه‌ریزی جامع شدیداً کم می‌شود. یعنی به دلیل ناقص بودن اطلاعات کامل و در اختیار داشتن زمان کوتاه، بی‌دقتی وسیعی رخ می‌دهد.
  • معمولاً مقامات سیاسی که علاقه‌مند به برنامه هستند توجهشان بیشتر به متغیرهای کلان است، پس گرایش به طرف برنامه کلان دارند. برنامه کلان بنا به طبیعتش دچار بی‌دقتی است. برنامه با رفت‌وبرگشت‌ها اصلاح می‌شود و چون زمان کم است و گرایش به طرف برنامه کلان است، برنامه‌ای ماهیتاً با دقت و وضوح بسیار کم تدوین می‌شود. به عبارتی، برنامه به جای قابلیت اجرائی، به بیان خواست‌های سیاسی بدل می‌شود، به همین دلیل برنامه‌ریزی با شکست روبرو می‌شود.
  • زنده‌یاد دکتر حسین عظیمی اظهار می‌دارد از چهل سال پیش نوشته‌ام که ایده برنامه جامع به‌محض این‌که مطرح شود، شکست می‌خورد. در 50 الی 60 سال تاریخچه برنامه‌ریزی توسعه جهان این نتیجه حاصل شده که، برنامه‌ریزی جامع اصلاً قابل‌اجرا نیست و باید بر هسته‌های کلیدی تأکید کرد.
  • در سال 1966، یکی از متخصصان توسعه به نام واترستون کتابی به نام برنامه‌ریزی توسعه درس‌های تجریه نوشت. در این کتاب، تجربه صد کشور، از جمله ایران در آن زمان مطالعه شده است. در این کتاب به درستی ادعا شده که حتی یک مورد برنامه‌ریزی جامع توسعه موفق در جهان وجود ندارد. دلایل نظری آن هم روشن است. اگر به دنبال اجرای برنامه جامع توسعه هستید، علم جامع می‌خواهد که ندارید، اطلاعات تفصیلی بهنگام می‌خواهید که ندارید. زمان هم چندان در اختیار ندارید. حداکثر یک سال باید وقت صرف کرد. دستگاه بروکراسی تا راه بیفتد چند ماه زمان می‌برد. بعد هم که نوبت به هیئت دولت و مجلس می‌رسد سرجمع پنج تا شش ماه طول می‌کشد که یک برنامه جامع توسعه شکل بگیرد. آیا در پنج ماه می‌شود کار کرد؟ لذا آخر کار به دلیل عدم دقت و ... برنامه هیچ از آب در می‌آید.
  • به دلیل نقصان منابع کشورهای جهان سوم و نوسانات مربوط به اقتصاد جهانی خارج از کنترل کشور، برنامه‌ریزی جامع در تصویرسازی‌های کلان شدیداً ضربه‌پذیر است. به سخنی دیگر به‌محض نوسان درآمد برنامه‌ای، برنامه شدیداً ضربه می‌خورد. در مواقعی که منابع قابل پیش‌بینی به واقعیت نزدیک نیست، نوسان منابع نیز برنامه را با شکست مواجه می‌سازد.
  • برنامه‌ریزی جامع با رفت‌وبرگشت‌ها اصلاح می‌شود و چون زمان کم است و گرایش به‌طرف برنامه کلان است، برنامه‌ای ماهیتاً با دقت و وضوح بسیار کم تدوین می‌شود. به عبارتی، برنامه به‌جای قابلیت اجرائی، به بیان خواست‌های سیاسی بدل می‌شود، به همین دلیل برنامه‌ریزی با شکست روبرو می‌شود. در این صورت تبدیل برنامه‌ریزی جامع به سندهای سیاسی، تبلیغی امری طبیعی بوده و عملاً در اجرا با شکست مواجه می‌شود. حتی برنامه به اجرای پروژه‌های رییس‌جمهور تبدیل می‌شود.
  • مشکلات برنامه‌ریزی هسته‌ای، این است که این برنامه جامع نبوده و دربرگیرنده همه اقتصاد نیست. البته این مشکلی صوری است چون علی‌الاصول برنامه‌ریزی جامع نیز صرفاً در تئوری جامع است و در عمل قابل حل و اجرا نیست. پس این مشکل برنامه‌ریزی هسته‌ای نبوده بلکه مشکل انواع برنامه‌ریزی است. در برنامه جامع، نظیر برنامه‌های اخیر کشور ملاحظه می‌شود که تقریباً هیچ‌کدام از ارقام کمی برنامه اجرانشده است. از مقایسه عملکرد با کتاب برنامه با اطمینان می‌فهمیم که ارقام، مطابق عملکرد نیست و ما انحرافات بسیار بالا در مقایسه با کتاب برنامه یا بودجه دولت، رشد، سرمایه‌گذاری و ... می‌بینیم. پس اساساً برنامه اجرا نشده است، نه اینکه دولت نخواسته بلکه امکان اجرای برنامه جامع، اساساً وجود ندارد. فقط قسمت سیاست‌ها و استراتژی‌هایی که جهت‌های حرکت را ارائه می‌دهند اجرا شده، که این قسمت را در برنامه‌ریزی هسته‌های کلیدی نیز داریم.

 

 

3.  تجربه برنامه‌ریزی جامع در ایران

 

به طور اجمال تجربه برنامه‌ریزی جامع از برنامه عمرانی پنجم قبل از انقلاب نشان می‌دهد که هیچ‌یک از برنامه‌های کشور به اهداف خود نرسیده‌اند. علاوه بر

/ 0 نظر / 77 بازدید