نوشته دکتر حسین عظیمی

 

ماخذ: مجله تدبیر،تیر 1371 - شماره 23


 متن کامل مقاله همراه با نمودارها را از لینک زیر دانلود نمایید:

http://ensani.ir/fa/content/116498/default.aspx

متن کامل مقاله بدون نمودارها را در ذیل مطالعه یا کپی نمایید:

 

////////////////////

 

نگاهی به نتایج یک تحقیق‏ نظام تخصیص ارز؛ پیچیدگی‏ها و راه‏حل‏ها

بررسی نظام تخصیص ارز کشور در سالیان‏ اخیر نشان می‏دهد که این نظام پیچیدگی‏های‏ قابل توجهی دارد،به علاوه سازمان‏های‏ متعددی در مقاطع مختلف کلان،میانی،و خرد، دست‏اندرکار تهیه،اصلاح و اجرای این‏ تخصیص می‏باشند.

پیچیدگی‏های مورد بحث و تعداد قابل‏ تهیه و تنظیم از:دکتر حسین عظیمی

توجه دستگاه‏های مسئول،هماهنگ‏کننده‏ و مجری الزاما به طولانی شده فرآیند تخصیص ارز به واحد تولیدی انجامیده و در شرایط محدودیت نیروی انسانی متخصص‏ بررسی و شناخت نظام تخصیص ارز در سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران‏ یکی از پروژه‏های مطالعاتی اخیر سازمان‏ مدیریت صنعتی بوده است.این پروژه طی‏ سال 1370 به انجام رسید و نتایج حاصله‏ به صورت زیر در اختیار سازمان گسترش‏ قرار گرفته است.

1-نظام تخصیص ارز در کشور و در سازمان‏ گسترش و نوسازی صنایع ایران؛گزارش‏ شناخت-306 صفحه،مرداد 1370

2-تخصیص ارز به واحدهای تولیدی‏ سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران‏ ریشه‏ها و علل وضع موجود و راه‏حل‏های قابل‏ طرح و اجرا در کوتاه‏مدت-88 صفحه‏ اسفند 1370

مجله تدبیر به منظور آشنائی خوانندگان‏ با نتایج حاصل از این بررسی ذیلا به معرفی‏ مختصر نتایج بررسی‏های مورد اشاره‏ می‏پردازد.

لازم و ضعف فرهنگ سازمانی و مدیریتی‏ متناسب،کارآیی این نظام در سطح نازلی قرار گرفته است.نمودارهای زیر بخشی از پیچیدگی‏های مورد بحث را نشان می‏دهد.

(به تصویر صفحه مراجعه شود) نمودار 1-فرآیند کلی تهیه و بودجه ارزی

تدبیر » شماره 23 (صفحه 23)


(به تصویر صفحه مراجعه شود) نمودار 2-مراحل تهیه و تدوین بودجه ارزی در سازمان برنامه بودجه

(به تصویر صفحه مراجعه شود) نمودار 3-گردش عملیات‏ تهیه و تدوین بودجه

(به تصویر صفحه مراجعه شود) نمودار 4-دستگاه‏های دست‏اندرکار تهیه و تدوین بودجه ارزی-مقطع میانی

تدبیر » شماره 23 (صفحه 24)


(به تصویر صفحه مراجعه شود) @حرکت تدریجی به طرف نظام‏ آزاد تخصیص ارز باید همراه و همگام‏ با تقویت نظام حمایت‏های صنعتی‏ غیر مکانیکی در سطح کشور باشد.

@نقش و وظایف دستگاه‏های‏ مختلف اجرایی در رابطه با تخصیص‏ ارز به بخش صنعت باید مورد بازنگری‏ جدی قرار گیرد.

(به تصویر صفحه مراجعه شود) در نمودارهای فوق تنها به ذکر نام سازمان‏ها و نهادهای موثر در فرآیند تخصیص ارز به‏ واحدهای تولیدی کشور و ارتباط این سازمان‏ها در فرآیند مورد بحث اکتفا شده و لذا روابط درون سازمانی در آنها مورد اشاره قرار نگرفته است.بدیهی است که در درون‏ هر سازمان نیز،مراحل فراوان و قابل توجهی‏ برای انجام مسئولیت سازمان یا نهاد ذیربط در زمینه تخصیص ارز وجود دارد و همین موارد است که باعث طولانی شدن فرآیند تخصیص‏ ارز،هزینه بر بودن آن و غیر کارآیی این نظام‏ می‏شود(نمودارهای مربوط به فعالیت‏های‏ درون سازمانی مورد اشاره در متون‏ گزارش‏های اصلی ترسیم شده است.)

این همه در شرایطی است که از یک طرف‏ عرضه ارز کشور به علت وجود بخش نفت، مالکیت انحصاری دولتی آن،و اهمیت اساسی‏ نفت در تامین ارز کشور،دره بازاری‏ انحصاری»صورت می‏گیرد و از طرف دیگر نظام تخصیص ارز ایران اساسا و ماهیتا انفعالی‏ است.

در زمینه انحصاری بودن این نظام در طرف‏ عرضه باید دقت داشت که دولت عرضه‏کننده‏ اساسی ارز به بازار است و براساس تحلیل‏های‏ اقتصادی،وضعیت‏های انحصاری میزان‏ کارآیی تخصیص منابع را از وضعیت بهینه‏ تولیدی دور می‏کند.ضمنا عواملی همچون‏ ضعف قابل توجه بنیان‏های اقتصادی جامعه، رشد پرشتاب جمعیت کشور،دلبستگی شدید به جامعه رفاه در شرایط نارسائی وضعیت‏ تولیدی نیز باعث تشدید این مشکل(فقدان‏ کارآیی تخصیص)می‏شود.

در زمینه انفعالی بودن نظام تخصیص ارز کشور باید توجه داشت که چون بخش اساسی‏ ارز کشور صادرات نفت خام کشور حاصل

نمودار مراحل تهیه و تدوین بودجه ارزی در واحد تولیدی

می‏شود و حجم صادرات و قیمت نفت خام به‏ عواملی وابسته است که عمدتا از تصمیم‏گیری‏های داخلی کشور دورند،لذا میزان ارز در دسترس سالانه مدام در نوسان‏ خارج از کنترل اقتصاد ایران می‏باشد و نظام‏ تخصیص ارز باید به طور دائم در جهت تطبیق‏ با شرایطی خارجی در نوسان باشد.جدول شماره 1 برخی از عوامل تعیین‏کننده در زمینه قیمت نفت‏ خام و حجم صادرات کشور در این زمینه را نشان‏ می‏دهد.

تدبیر » شماره 23 (صفحه 25)


جدول شماره 1 عوامل مهم در تعیین قیمت نفت خام و حجم صادرات نفت خام کشور

(به تصویر صفحه مراجعه شود) 1-مسائل اساسی در بازسازی و توسعه اقتصادی کشور،در مجله مدرس(از انتشارات دانشگاه تربیت مدرس)،شماره اول زمستان‏ 1369.حسین عظیمی.

با توجه وضعیت فوق است که به نظر می‏رسد در هر لحظه با سه فرآیند مختلف‏ در زمینه وضعیت تخصیص ارزی در کشور مواجه می‏شویم:

فرآیند اول:تهیه و تدوین و تصویب بودجه‏ ارزی سالانه

فرآیند دوم:تعدیل بودجه مصوب و فراهم‏ آوردن چهارچوب‏های کل اجرائی برای‏ تخصیص ارز

فرآیند سوم:تعدیل تخصیص و تبدیل ارز به‏ کالا

به نظر می‏رسد که مجموعه بسیار گسترده و پیچیده ناشی از وضعیت فوق باعث ایجاد مشکلات فراوان در نظام تخصیص ارز به واحدهای تولیدی تحت پوشش سازمان‏ گسترش و نوسازی صنایع کشور شده است.اهم‏ این مشکلات را می‏توان به شرح ذیل خلاصه‏ کرد:

الف-کل میزان ارز تخصیص یافته به این‏ شرکتها در مقایسه با نیاز تولید و تشکیل سرمایه‏ برای حرکت معقول و متناسب توسعه اقتصادی‏ کشور کافی نیست.

ب-حجم ارز تخصیص یافته به این‏ شرکت‏ها در ارتباط با ارز تخصیص یافته به سایر حوزه‏های فعالیت اقتصادی کشور متناسب‏ نیست.

ج-حجم ارز تخصیص یافته به هریک از پروژه‏ها و یا واحدهای تحت پوشش در ارتباط با ارز تخصیص یافته به حوزه‏های فعالیت سایر شرکت‏های تحت پوشش از طریق بررسی‏ مجموعه‏ای فعالیت‏ها در یک مدل کامل‏ صورت نمی‏گیرد و لذا متناسب نیست.

د-نوسانات شدید و نامنظم در تصمیمات‏ مربوط به تخصیص ارز به شرکت‏های تحت‏ پوشش اساسا مخل هر نوع برنامه‏ریزی صحیح‏ تولیدی بوده و عملا باعث سردرگمی مدیران، افزایش هزینه تولید،ایجاد مشکلات در کیفیت‏ کالا،ایجاد جو عدم اعتماد نسبت به شرکت‏ تولیدی از نظر توان ارائه کالای خاص در زمان‏ خاص می‏شود.

ه-فقدان کارآیی داخلی نظام اجرائی‏ تخصیص ارز مشکلات فوق را تشدید کرده و باعث می‏شود که زمان‏های نسبتا طولانی واگذار از مراحل پرپیچ و خم بوروکراتیک برای‏ دریافت نهایی ارز تخصیص یافته لازم باشد.

نتیجه این وضعیت آن است که شرکت‏ تولیدی از نظر تامین ارز در وضیعتی قرار می‏گیرد که مؤلفه‏های اصلی آن عبارتند از:

-عدم اعتماد نسبت به سیاست‏گذاران کلان‏ و دستور العمل‏های صادره از سوی مقامات‏ مافوق.

-عدم اطمینان نسبت به مقدار ارز قابل‏ حصول برای شرکت.

-عدم اطمینان نسبت به هزینه تحصیل ارز برای شرکت(ارز دولتی،ارز رقابتی، ارز آزاد،ارز شناور،...)

-پیچیدگی بیش از حد برنامه‏ریزی تولید در شرایط عدم اطمینان‏های فراوان که در موارد متعددی به رها کردن فعالیت برنامه‏ریزی‏ منجر می‏شود.

-عدم کارآیی در گفتگو با طرف‏های خارجی‏ شرکت و اجبار عملی به پرداخت«هزینه‏های‏ فرصت»به آنان و لذا افزایش هزینه ارزی‏ کشور.

لازم به یادآوری است که برخی از شرکت‏ها در مواجهه با این وضعیت به طرف‏ اتخاذ و اعمال سیاست‏های ویژه‏ای حرکت‏ کرده‏اند که هرچند مسایل فوری آنان را حل‏ وفصل می‏کند ولی نهایتا روش‏هایی ناسالم، غیر اصولی،هزنیه‏زا و پردردسر می‏باشد.ولی‏ تاکید می‏شود که در شرایطی بی‏ثباتی و بی‏اعتمادی

تدبیر » شماره 23 (صفحه 26)


مورد بحث،شرکت‏های مزبور عملا مجبور به‏ اتخاذ این خط مشی‏ها بوده‏اند و لذا نمی‏توان این‏ موارد را در چهارچوب شرایط موجود «غیر منطقی»و«غیر معمولی»دانست.

از جمله این خط مشی‏ها می‏توان به موارد زیر اشاه کرد:

1-کوشش در ایجاد موجودی انبار در حدی بسیار وسیع‏تر از موجودی مورد نیاز یک شرکت در شرایط عادی فعالیت. این امر از یک طرف به طولانی شدن‏ مدت گردش وجود می‏انجامد و از طرف‏ دیگر نیازمند سرمایه‏گذاری‏های تازه‏ در ایجاد انباره‏های اضافی،در ایجاد نظام‏های جدید انبارداری،و در استخدام‏ پرسنل اضافی می‏باشد و می‏تواند در افزایش ضایعات نیز شدیدا موثر باشد. در عین حال بدیهی است که در این شرایط مدیر واحد تولیدی عملا انعطاف‏پذیری خود در خرید کالای ارزان‏تر و بهتر را نیز تا حد زیادی کاهش می‏دهد.

2-گرایش به نهادی کردن عدم‏ تمایل فرهنگی مرسوم کشور به تهیه و تنظیم و ارائه اطلاعات روشن و لازم از وضعیت متغیرهای اساسی و اصلی‏ در جریان تولید.

3-کوشش در یافتن روش‏های جانبی‏ و مسیرهای پرپیچ‏وخم جایگزینی برای‏ حل برخی از مشکلات از جمله یافتن‏ راه‏های ممکن در ذخیره‏سازی مقداری‏ ارز(هرچند محدود)در حساب‏های‏ داخلی یا خارجی جهت استفاده در موارد ضروری و کوشش در پنهان نگاه داشتن این‏ نوع فعالیت‏ها.

4-توسل به بازار غیر کنترل شده(از هر دو سوی خرید ارز و فروش کالا)برای‏ حل‏وفصل مشکلات.

در هر حال و در یک جمع‏بندی نهائی به نظر می‏رسد که نظام فعلی تخصیص ارز از کارآیی‏ لازم برخوردار نیست و علل فقدان کارآیی مورد بحث به شرح زیر است:

1-انفعالی بودن نظام تخصیص ارز در سطح کلان

2-تسلط بخش دولتی بر عرضه و تقاضای‏ ارز

3-عقب‏ماندگی تاریخی ساختار فعالیت‏های اقتصادی کشور

4-فقدان استراتژی جامع و با ثبات تحول‏ و توسعه اقتصادی

5-تمرکز بیش از حد و نظام اجرائی‏ تخصیص ارز که عمدتا تصمیم‏گیری را به‏ سازمان‏هائی منحصر کرده که اساسا برای‏ ارائه کمک‏های تخصصی-اطلاعاتی در خریدهای خارجی ایجاد شده‏اند.

6-ایجاد سازمان‏ها و مراحل پیچیده به‏ منظور جلوگیری از فساد احتمالی در معاملات خارجی

7-ایجاد سازمان‏ها و مراحل پیچیده به‏ منظور ایجاد یک نظام اطلاعاتی

8-فقدان کارآئی داخلی در دستگاه‏های‏ دست‏اندرکار نظام تخصیص ارز

9-فقدان شبکه‏های کافی‏ ارتباطی-اطلاعاتی بین اعضاء سطوح‏ مدیریت و تصمیم‏گیری

10-تغییرات مدام در ضوابط و مقررات‏ اجرایی در حوزه‏های مرتبط با شبکه‏ تخصیص ارز

11-مشکلات دورنی واحد تولیدی

اما با توجه به این مشکلات چه می‏توان و چه‏ باید کرد؟بررسی حاضر پیشنهاد می‏کند که«به‏ نظر می‏رسد فعالیت برنامه‏ریزی در کشور دارای‏ جایگاه مناسب نیست و متاسفانه عزم و اراده‏ قاطع لازم برای تدوین به موقع برنامه و اجرای‏ آن وجود نداشته است.این امر احتمالا مهم‏ترین و اساسی‏ترین مشکل«نظام هدایت‏ امور صنعتی»و«نظام تخصیص ارز» می‏باشد و به نظر می‏رسد که بدون حل این‏ مشکل،نمی‏توان به یافتن ابزار وروش‏هائی که‏ @نظام تخصیص ارز باید به طرزی‏ دائمی در جهت تطبیق با شرایط خارجی در نوسان باشد.

@به نظر می‏رسد فعالیت برنامه‏ریزی‏ در کشور دارای جایگاه مناسب نیست.

به صورتی اساسی در رفع مشکلات صنایع‏ کشور موثر باشد امید داشت.»در عین حال‏ ضمن آن‏که علائمی در اقتصاد کشور نمایان‏ شده که بیان‏کننده حرکت جامعه در جهت‏ استفاده بیشتر از برنامه‏های توسعه است، نمی‏توان امیدوار بود که راه‏حل‏های مربوط به‏ این حوزه از فعالیت جامعه در کوتاه‏مدت به‏ تغییرات اساسی در نظام تخصیص ارز و در جهت مطلوب‏تر شدن این نظام بیانجامد.

آزادی‏سازی کامل نظام تخصیص ارز نیز ضمن آن‏که دارای مزایای کاهش‏ پیچیدگی‏های فرآیند تخصیص ارز و کارآ کردن تخصیص منابع می‏شود،می‏تواند برای‏ واحدهای تحت پوشش سازمان گسترش‏ و نوسازی صنایع ایران مشکلات فراوانی را به‏ دنبال داشته باشد.در این زمینه باید دقت داشت‏ که عامل محرک اصلی در نظام آزاد اقتصادی، «تقاضای موثر»می‏باشد.به عبارت دیگر تقاضائی که دارای بشتوانه پولی است‏ موتور محرک فعالیت‏های اقتصادی در هر نظام‏ آزاد از دخالت‏های دولتی است.مهم‏ترین‏ عامل تعیین‏کننده تقاضای موثر را نیز باید در الگوی توزیع درآمد جامعه جستجو کرد.بر این‏ اساس باید توجه داشت که الگوی موجود توزیع درآمد جامعه تقاضای قابل توجهی برای‏ بخش قابل توجهی از محصولات اساسی‏ صنایع سنگین را به دنبال نخواهد داشت. به علاوه که در شرایط آزادی اقتصادی،امکان‏ رقابت اقتصادی سالم و سازنده واحدهای تحت‏ پوشش سازمان گسترش و نوسازی صنایع با واحدهای تولیدی مشابه در کشورهای صنعتی‏ شده بسیار محدود است.بر این اساس تقاضای‏ داخلی نسبتا محدود موجود برای تولید صنایع‏ سنگین اساسی نیز معطوف به واحدهای غیر ایرانی خواهد گردید.لذا به نظر می‏رسد که‏ آزادسازی نظام تخصیص در ارز در چهارچوب نظام آزاد اقتصاد احتمالا برای‏ صنایع سنگین کشور نتیجه‏ای جز لطمات‏ و خسارات قابل توجه فراهم نخواهد آورد.

در عین حال تردیدی نیست که دور نگاه داشتن این واحدها از شرایط عرضه و تقاضای بازار نیز مسلما به تنهائی قادر به ایجاد پویائی در این صنایع نیست.لذا راه‏حل باقی‏ مانده حرکتی تدریجی به طرف نظام آزاد تخصیص ارز همراه و همگام با تقویت نظام‏ حمایت‏های صنعتی غیر مکانیکی در سطح

تدبیر » شماره 23 (صفحه 27)


کشور می‏باشد.به عبارت دیگر سازمان‏ گسترش و نوسازی صنایع کشور باید کوشش‏ کند که شاخص‏های کاربردی حمایت از صنایع‏ سنگین کشور براساس موازین علمی در زمینه‏هایی همچون نظام بازرگانی خارجی‏ (تعرفه‏ها،سود بازرگانی،عوارض گمرکی...) و مالیات‏های داخلی،در زمینه آموزش نیروی‏ انسانی متخصص،در زمینه پایه‏ریزی موسسات‏ تحقیقاتی،تدوین و همراه و همگام با به کارگیری این شاخص‏ها در سطح کشور،از آزادسازی نظام تخصیص ارزی فعلی به این‏ واحدها حمایت کند.

تا زمان عملی شدن سیاست‏های فوق که به‏ هر حال نیازمند زمان‏هائی بیش از یک سال‏ می‏باشد،می‏توان با توسل به راه‏حل‏های‏ مختلف کوتاه‏مدت بر کارآیی نظام تخصیص‏ ارزی حتی در شرایط فعلی کشور نیز به نحو محسوسی افزود برخی از این راه‏حل‏ها به شرح‏ زیر است:

الف-تقویت نظامات مربوط به حسابرسی‏ و حسابدهی مدیران و در کنار آن تقویت اعتماد به مدیریت.در این زمینه می‏توان بسیاری از قدم‏های کنترلی موجود را از نظام تخصیص ارز حدف نمود و بدین وسیله بخشی از پیچیدگی، زمان بری،و ضعف کارآیی نظام را چاره کرد. ب-نقش و وظائف دستگاه‏های مختلف‏ اجرائی در رابطه با تخصیص ارز به بخش‏ صنعت باید مورد بازنگری جدی قرار گیرد. در این بازنگری باید کوشید در آخرین‏ حد ممکن قدرت تصمیم‏گیری نهائی از حیطه‏ مسئولیت سازمان‏هائی میانی خارج و در واحد تولیدی متمرکز گردد.به عنوان مثال برای‏ پایه‏گذاری نظام اطلاعاتی و تقویت این نظام، نباید مدیر واحد تولیدی را مجبور نمود که‏ اسناد مربوط به خرید خارجی خود را به‏ نهادهای مختلف ارائه نماید و در هر نهاد مهر و امضاء دریافت دارد و...بلکه باید نهادهای‏ مسئول اطلاعات و آمار ارزی موظف باشند که‏ برای دریافت آمار مورد نیاز خود به واحد تولیدی یا هر سازمان دیگری مراجعه نمایند.با تغییر نگرش فوق به سادگی بخش دیگری از پیچیدگی،زمان‏بری‏ها و ضعف کارآیی نظام‏ موجود تخصیص ارز برطرف خواهد شد.

ج-باید کوشید که در حد ممکن اهداف تبعی از بطن فعالیت اصلی نظام تخصیص ارز به‏ صنعت حذف شود.به عنوان مثال به نظر (به تصویر صفحه مراجعه شود) @کارآیی فرایند تخصیص ارز به خاطر تعدد مراکز،محدودیت‏ نیروی انسانی و ضعف فرهنگ‏ سازمانی و مدیریتی متناسب در سطح‏ نازلی قرار گرفته است.

@ماهیت نظام تخصیص ارز در ایران،انفعالی است.

می‏رسد که در حال حاضر اهداف تبعی فراوانی‏ مانند تقویت نظام مالیاتی کشور،تقویت نظام‏ اطلاعاتی کشور،تقویت نظام حفظ محیط زیست‏ کشور،و مواردی از این قبیل در بطن فرآیند اصلی نظام تخصیص ارزی مورد توجه می‏باشند. بدیهی است که حذف این اهداف تبعی‏ (و یا محدود نمودن این اهداف)بخش دیگری‏ از پیچیدگی‏ها،زمان‏بری‏ها و ضعف کارآیی‏ نظام موجود تخصیص ارز برطرف خواهد کرد.

د-کوشش در ارتقاء کارآیی داخلی در دستگاه‏های دست‏اندارکار نظام تخصیص ارز. در این زمینه به ویژه لازم می‏نماید که به تقویت‏ نیروی انسانی،به ارتقاء ضوابط تخصصی‏ گزینش مدیر،به کوشش در ایجاد انسجام بیشتر بین مدیریت و پرسنل،به کوشش در تامین حد قابل قبولی از پاداش مادی و چگونگی‏ پرداخت دستمزدها،و مهم‏تر از همه به این نکته‏ توجه داشت که اگر دستگاهی از نظرگاه‏های‏ مختلف،قدرت اجرائی انجام«کارآ»و موثر یک فعالیت را ندارد،علیرغم آن‏که این‏ فعالیت از نظر«تفکری»مطلوب است،باید انجام این فعالیت تا زمان فراهم شدن شرایط اجرائی از وظائف دستگاه حذف شود.به‏ عبارت دیگر به جای آن‏که ابتدا وظیفه‏ای‏ را برعهده گیریم و آنگاه در فکر تمهید تدریجی و ناقص شرایط اجرائی وظیفه باشیم، باید،ابتدا به تمهید مقدمات لازم اجرائی کار بپردازیم و آنگاه پذیرای انجام وظیفه‏ای خاص‏ شویم.*