تهیه‌کننده:
خسرو نورمحمدی، مشاور معاونت هماهنگی برنامه‌وبودجه


مقایسه
برنامه ریزی جامع با هسته‌های خط دهنده توسعه

 

تهیه‌کننده:
خسرو نورمحمدی، مشاور معاونت هماهنگی برنامه‌وبودجه

 

در مطلب قبلی تحت عنوان "مفاهیم برنامه‌ریزی هسته‌های کلیدی خط دهنده توسعه در
ادبیات برنامه‌ریزی و تئوری‌های اقتصادی"[1] به سیر تحول برنامه ریزی و
پیدایش برنامه‌های غیرجامع ازجمله برنامه ریزی هسته‌های خط دهنده برای توسعه
پرداخته شد.

هدف این مطلب مقایسه‌ای
کلی میان برنامه ریزی جامع با برنامه ریزی هسته‌های خط دهنده می‌باشد. متخصصین و
مدیران برنامه ریزی می‌دانند می‌توان این مقایسه را از زوایای مختلفی انجام داد.
ولی در اینجا مهم‌ترین عوامل و البته با توجه به حجم مطلب، به‌صورت محدود و خلاصه
انجام می‌شود. نتیجه کلی اخذ شده این است که برنامه ریزی جامع به دلیل محاسن
متعدد،‌ برای حل‌وفصل مسائل جاری کشور کاربرد دارد ولی برای تحول و پیشرفت و توسعه
باید از برنامه ریزی هسته‌های خط دهنده توسعه استفاده کرد. ازاین‌رو استفاده
همزمان از دو نوع برنامه ریزی لازم می‌باشد.

  1. یکی از اهداف عمده برنامه ریزی
    جامع، توجه به تمام مسائل اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی کشور و حل‌وفصل تمامی
    یا عمده آن‌ها است. درحالی‌که در برنامه ریزی هسته‌های خط دهنده، برخی از مشکلات
    اصلی مدنظر قرار می‌گیرند.
  2. نوع تفکر به برنامه نیز جامع
    گسترده و همه‌جانبه است ولی در برنامه ریزی هسته‌ای، محدود به پروژه‌های مدنظر
    است. هرچند افق تفکر همچنان جامع است ولی اهداف جامع و چشم‌اندازها به عنوان
    راهنما عمل می‌کنند نه اصل و اساس برنامه.
  3. به لحاظ نتیجه، برنامه‌های
    جامع نمونه موفقی ندارند ولی برنامه‌های محدود، به علت تمرکز بر پروژه‌های محدود و
    مشخص، به میزان بیشتری موفق هستند.
  4. وسعت توجه در برنامه ریزی جامع
    مانند هدف آن تمام ابعاد بخش‌ها، زیربخش ها، طرح‌ها و پروژه‌ها را در بر می‌گیرد
    ولی در برنامه ریزی هسته‌ای معطوف به حل مهم‌ترین مشکلات هدف‌گذاری شده است نه همه
    مسائل و مشکلات
  5. میزان واقع‌بینی در برنامه
    ریزی جامع واقعاً کم است چون دولت توانایی علمی و اجرایی خود و جامعه را تلویحاً
    نامحدود در نظر می‌گیرد ولی در برنامه ریزی هسته‌ای، دولت حد توان و دانش موجود خود
    و جامعه را در برنامه‌ای محدود و معطوف به مسائل اصلی در نظر می‌گیرد. به عبارت روشن‌تر
    واقع‌بینی در برنامه ریزی هسته‌ای بالاست. برنامه‌ریزی جامع عملاً به‌نوعی
    بلندپروازی و خیال‌پردازی تبدیل می‌شود. برنامه جامع، یعنی برنامه‌ای که ازیک‌طرف
    تمام بخش‌های اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی و از سوی دیگر عمال اقتصادی را در
    بر می‌گیرد. یعنی باید تمامی هزاران سطر و ستون‌های ماتریس را تکمیل کند. البته
    مسائل فراوان دیگری مانند نوع برنامه‌ریزی در هر قسمت، شاخص‌های اندازه‌گیری هدف، سناریوسازی
    و ... نیز باید مشخص شود. برای تهیه و تدوین چنین برنامه‌ای نیازمند اطلاعات
    تفصیلی، کامل، بهنگام، نیروی انسانی متخصص فراوان، علم کامل به فرایندهای تحول
    اجتماعی، محیط نسبتاً آرام و به دور از التهابات، زمان‌های طولانی و ... هستیم.
    اثبات این مدعی که هیچ‌یک از این شرایط در فضا و محیط توسعه‌نیافته و حتی در
    کشورهای توسعه‌یافته آماده نیست، کاری ساده است.
  6. برنامه ریزی جامع با هدف توسعه،
    نمونه موفقی در جهان ندارد ولی برنامه ریزی هسته‌های خط دهنده به دلیل محدود بودن
    حجم و عملیات برنامه، معمولاً موفقیت‌آمیز است.
  7. برنامه ریزی جامع امکان اجرایی
    اهداف وسیع خود را ندارد. لذا تقریباً اهداف برنامه ریزی جامع محقق نمی‌شوند. این
    مشکل برنامه ریزی جامع باعث یک انحراف بزرگی نیز می‌شود بطوریکه برنامه ریزان و
    مسئولین نهایتاً به جای توجه به هزاران متغیر مدنظر در برنامه ریزی جامع،‌ گرایش
    به برنامه ریزی متغیرهای کلان پیدا می‌کنند که آن‌ها نیز در نهایت محقق نمی‌شوند.
  8. برنامه‌ریزی جامع نیاز به اطلاعات جامع، تفصیلی، بهنگام و قابل‌اتکا دارد. ولی وجود اطلاعات جامع، تفصیلی و بهنگام فقط در مورد کشورهای توسعه‌یافته
    امکان‌پذیر است. یعنی کشوری که اطلاعاتش جامع، تفضیلی و بهنگام قابل‌اتکا باشد، توسعه‌یافته نیز خواهد بود که در این صورت، دیگر نیازی به برنامه‌ریزی توسعه ندارد.
    پس برنامه‌ریزی جامع دچار تناقض می‌شود. درحالی‌که در برنامه ریزی هسته‌ای آمار و اطلاعات موردنیاز
    محدود و معمولاً تا حد زیادی فراهم است.
  9. برنامه‌ریزی جامع می‌خواهد کل متغیرها و روابط میان آن‌ها
    را سامان دهد که عملاً دانش آن وجود ندارد.
  10. آرتور لویز برنده جایزه نوبل
    در حین کمک به برنامه توسعه در سیلان، جمله‌ای
    مشهور گفته است: برنامه‌ای که می‌خواهید برای پنج سال طراحی کنید. بیست سال وقت می‌خواهد
    تا خودش تهیه شود. من نیستم خودتان تهیه کنید.

  11. برنامه‌ریزی
    جامع فاقد پروژه‌های اصلی است. هیچ برنامه توسعه ای بدون وجود پروژه‌های مشخص در بطن برنامه‌های اجرایی
    قابلیت اجرایی ندارد و در شرایط فقدان این بخش در برنامه توسعه، برنامه مزبور تبدیل
    به تصویرهای کلی و هرچند مطلوب ولی غیر اجرایی است. به‌عبارت‌دیگر ستون فقرات یک برنامه
    توسعه، برنامه‌های اجرایی هستند و بدیهی است که هیچ موجودی بدون ستون فقرات قدرت بلند
    شدن و حرکت ندارد هرچند که طراحی آن بسیار زیبا و خواستنی باشد.
  12. در برنامه ریزی جامع به دلیل وسعت آن شناخت قانون‌مندی‌های
    علمی، امکان‌پذیر نیست. بنابراین مشاهده می‌شود که از تکنیک و تحلیل سوات برای این
    کار استفاده می‌شود. درحالی‌که این تکنیک برای شناخت وضع موجود و روند گذشته می‌تواند
    کاربردهایی داشته باشد ولی نمی‌تواند قانون‌مندی‌های تحقق وضع موجود را تبیین کند.
    اساساً باید توجه داشت که تکنیکی که در همه بخش‌های عالم و توسط همه متخصصین قابل
    استفاده باشد، نمی‌تواند یک روش علمی جامع باشد. در برنامه ریزی هسته‌های خط دهنده
    باید به قانون‌مندی‌ها و به عبارتی دلایل و علل پیدایش وضع موجود اشراف داشت تا
    بتوان وضعیت را به‌طور اساسی در جهت توسعه و پیشرفت رقم زد و این مهم بدون حضور
    دانشمندان برجسته هر حوزه امکان‌پذیر نخواهد بود.
  13. برنامه ریزی جامع علیرغم هدف آن‌که توجه و حل‌وفصل تمامی
    مشکلات کشور است نه‌تنها در تحقق این هدف موفق نمی‌شود بلکه عملاً باعث می‌شود تا
    مشکلات افزایش یابند. درحالی‌که در برنامه ریزی هسته‌های خط دهنده، مشکلات اصلی و موردنظر
    عمدتاً حل‌وفصل می‌شوند. البته توجه شود در هر دو صورت بسیاری از بحران‌های کشور
    حل نشده باقی می‌مانند. برنامه ریزی در کشورهای درحال‌توسعه نمی‌تواند برای حل بحران‌ها
    باشد چون برنامه خود بحران‌آفرین است. لذا باید آمادگی هدایت بحران‌ها فراهم باشد.
  14. در برنامه ریزی جامع نهایتاً
    اهداف اصلی محقق نمی‌شوند و نوعی انحراف به سمت برنامه ریزی متغیرهای کلان پیش می‌آید.
    درحالی‌که هدف برنامه ریزی جامع،‌ صرفاً متغیرهای کلان نبوده است، هرچند اهداف
    متغیرهای کلان نیز در برنامه ریزی جامع محقق نمی‌شود.
  15. برنامه‌ریزی
    جامع توسعه عملاً نوآوری و خلاقیت را حذف و اقتصاد دولتی و بازدهی را محدود می‌کند
    و نهایتاً مانع توسعه می‌شود.
  16. برنامه‌ریزی جامع به دلیل عدم قابلیت اولویت‌بندی هزاران
    متغیر آن، عملاً غیرقابل‌کنترل علمی-تخصصی می‌شود. سازمان برنامه‌ریزی از یکسو
    مجبور به فاصله گرفتن از بخش علمی-تخصصی می‌شود و کارایی برنامه به همین دلیل کاهش
    می‌یابد. در چنین شرایطی شرایط انتقاد به سازمان برنامه‌ریزی همیشه مهیا می‌شود و
    چنانچه این انتقاد از سوی ریاست جمهوری باشد، نهایتاً بخش‌هایی از برنامه می‌تواند
    جای خود را به پروژه‌های رییس‌جمهور بدهد. شاید انتخاب عنوان معاونت برنامه‌ریزی و
    نظارت راهبردی رییس‌جمهور، نشانی از این موضوع باشد.
  17. منابع مالی موردنیاز یک برنامه
    جامع،‌ بسیار زیاد ولی برای برنامه ریزی هسته‌های خط دهنده،‌ محدود می‌باشد. می‌توان
    در برنامه ریزی هسته‌ای برحسب بخش محدودی از منابع اقدام کرد.
  18. مدیریت برنامه همان‌طور که در
    بخش عدم امکان اجرای برنامه ریزی جامع بیان شد به دلیل وجود میلیون‌ها متغیر و
    رابطه و مسئله برای تدوین، اجرا و نظارت بسیار دشوار و عملاً غیرممکن است. برای
    همین نیز اهداف برنامه ریزی جامع محقق نمی‌شوند. ولی در برنامه ریزی هسته‌ای این
  19. نهایتاً برنامه‌ریزی جامع فقط
    به لحاظ صوری طراحی می‌شود و در عمل اجرا نمی‌شود. برنامه‌ریزی جامع می‌خواهد کل
    متغیرها و روابط میان آن‌ها را سامان دهد که عملاً دانش آن وجود ندارد، لذا به‌زودی
    مسئولین متوجه می‌شوند که برنامه‌ریزی جامع قابلیت اجرا ندارد.

  20. حتی در برنامه‌ریزی جامع، گرایش به‌طرف برنامه کلان و متغیرهای کلان (شامل تولید،
    تورم، مصرف، سرمایه‌گذاری، واردات، صادرات، جمعیت، نیروی کار، اشتغال و بیکاری،
    مالیات، یارانه‌ها، نقدینگی، سیستم بانکی، ارز، توزیع درآمد، تعادل بازارها و
    ...در چند حوزه اقتصادی) محدود می‌شود و در حوزه‌های اجتماعی، سیاسی و فرهنگی که
    توان کاربرد مدل‌های کلان مانند اقتصاد نیست، برنامه چندان پیگیری نمی‌شود. در
    برنامه‌ریزی جامع که به برنامه‌ریزی کلان گرایش پیدا می‌کند عمدتاً از تعداد بسیار
    محدودی متخصصین خاص مدل‌سازی اقتصادی استفاده می‌شود. لذا برنامه‌ریزی قابل‌فهم
    برای عموم و حتی بسیاری از مسئولین نخواهد بود. نهایتاً گرایش برنامه‌ریزی جامع به
    برنامه‌ریزی متغیرهای کلان خواهد بود. در برنامه‌ریزی کلان نیز عمدتاً توجه به
    متغیرهای اقتصادی کلان خواهد بود و بخش‌های فرهنگی، اجتماعی و سیاسی نیز از حوزه
    برنامه‌ریزی کلان خارج می‌شوند. پس عملاً مشارکت متخصصین حوزه‌های مختلف را در
    برنامه‌ریزی جامع نمی‌توانیم داشته باشیم. حتی متخصصین اقتصادی نیز محدود به حوزه
    متغیرهای کلان خواهند بود. از سوی دیگر برنامه‌ریزی متغیرهای کلان بر مدل‌های
    اقتصادسنجی است که در کشورهای درحال‌توسعه که ساختارها ثبات‌نیافته و دائماً در
    حال تغییر هستند، واقعاً پیش‌بینی‌های بیش از دو الی سه سال با عدم اطمینان‌های
    بالا مواجه است. ازاین‌رو برنامه کلان نیز بنا به طبیعتش دچار بی‌دقتی است و حتی اهداف محدود آن نیز محقق نمی‌شود.
    بنابراین امکان اجرای برنامه جامع اساساً وجود ندارد.
  21. به دلیل لزوم شناخت هزاران قانون‌مندی
    میان متغیرها که امکان‌ناپذیر است، این بخش معمولاً به‌صورت محدود و ناقص انجام می‌شود.
    بسیاری از اوقات به جای داشتن مدل و دیدگاه علمی ممکن است اشتباهاً از تکنیک ساده سوات (SWOT) به‌جای شناخت قانون‌مندی‌های بخش استفاده می‌شود.
    درحالی‌که تکنیک سوات عمدتاً برای داشتن تصویری از موضوع موردنظر کاربرد دارد و توانایی
    شناخت قانون‌مندی‌ها یا به عبارتی علل تحقق وضع موجود نیست.
  22. میزان مسئولیت‌پذیری نیز به
    دلایل متعدد ازجمله بلندپروازی اولیه و کمبود امکانات و عوامل موفقیت در طول
    برنامه و گرایش به برنامه ریزی متغیرهای کلان کاهش می‌یابد و معمولاً ده‌ها دلیل و
    عامل برای عدم تحقق اهداف وجود خواهد داشت.
  23. برنامه ریزی جامع به‌شدت تحت تأثیر
    درآمدهای کشور قرار می‌گیرد و اولویت‌بندی آن تحت تأثیر قرار می‌گیرد ولی برنامه
    ریزی هسته‌ای چون محدود به بخشی از بودجه است از این تغییرات مصون خواهد ماند.
  24. نتیجه‌گیری کلی این می‌تواند
    باشد که برنامه ریزی جامع با توجه به اینکه معطوف به همه مسائل و مشکلات جامعه
    است، برنامه‌ای برای مسائل جاری کشور می‌تواند باشد ولی برنامه‌ای که به توسعه،
    پیشرفت و تحول اساسی بیانجامد نخواهد بود. تجربیات سال‌ها برنامه ریزی جامع یعنی
    از حدود سال‌های 1345 تاکنون مؤید این مطلب است. حسب تجربیات جهانی برنامه‌های
    توسعه، برنامه‌هایی محدود به حوزه‌های اصلی کشور هستند که برنامه ریزی هسته‌های خط
    دهنده از این ویژگی برخوردار است. لذا توصیه می‌شود با توجه به ویژگی‌های برنامه
    ریزی جامع و اینکه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران وظایف متعددی برای دولت بر
    شمرده است برنامه ریزی جامع استفاده شود ولی در کنار آن برنامه ریزی هسته‌های خط
    دهنده برای توسعه، پیشرفت و تحول اساسی در کشور انتخاب شود.

در جدول ذیل
برخی ویژگی‌های عمده برنامه‌ریزی جامع با برنامه‌ریزی هسته‌ای بر شمرده شده است و
در ستون آخر امکان تلفیق این دو نوع برنامه ریزی با یکدیگر اشاره شده است.

 

جدول
مقایسه برخی ویژگی‌های عمده برنامه‌ریزی جامع با برنامه‌ریزی هسته‌ای

ردیف

ویژگی برنامه

برنامه‌ریزی جامع

برنامه‌ریزی هسته‌ای

نتیجه
  تلفیق استفاده از دو روش برنامه‌ریزی


  1.   1

هدف

  • حل تمامی مشکلات
      بزرگ و کوچک کشور در تمام بخش‌ها و زیر بخش‌ها
  • · حل مشکلات اصلی بخش‌ها و برخی زیربخش های منتخب
 

+


  1.   2

تفکر

  • جامع
  • · پروژه‌های محدود
  • · افق تفکر جامع است.
  • · اهداف جامع به عنوان راهنما هستند، نه اصل و اساس برنامه.
 

+


  1.   3

نتیجه اجرا


  •   ناموفق
      برای دستیابی به توسعه

 

  • · به دلیل محدود بودن و تأکید بر هسته‌های
      اصلی، میزان موفقیت قابل توجه است.

+


  1.   4

وسعت توجه

  • · همه بخش‌ها، زیربخش ها، طرح‌ها و پروژه‌ها
  • · مشکلات اصلی
 

+


  1.   5

میزان واقع‌بینی

  • · بسیار کم
  • · بسیار زیاد
 

+


  1.   6

میزان موفقیت

  • · هیچ نمونه موفقی در جهان وجود ندارد.
  • · میزان موفقیت بالا
 

+


  1.   7

قابلیت اجرایی

  • · امکان اجرای برنامه جامع، اساساً وجود ندارد.
  • · امکان اجرایی بالا
 

+


  1.   8

میزان آمار و اطلاعات موردنیاز

  • · نیاز به اطلاعات جامع، تفصیلی، بهنگام و قابل‌اتکا
  • نیاز به اطلاعات محدود

 

+


  1.   9

میزان دانش علمی موردنیاز (میزان ارتباط برنامه با مراکز
  علمی)

  • · بسیار کم به دلیل توجه به همه مسائل کشور
  • · فاصله افتادن میان متخصصین و
      اندیشمندان با دولت و نتیجتاً افزایش مشکلات
  • بسیار زیاد به دلیل لزوم
      شناخت کانون‌های اصلی و قانون‌مندی‌های حرکت توسعه‌ای
  • · نزدیکی میان متخصصین و اندیشمندان اصلی
      در حوزه‌های منتخب با دولت و نتیجتاً کاهش مشکلات
 

+


  1.   10

زمان لازم برای تدوین برنامه

  • ·
      نیازمند سال‌ها وقت
  • · نیاز به زمان محدود
 

+


  1.   11

پروژه‌های اصلی برنامه

  • ·
      برنامه فاقد پروژه‌های اصلی به عنوان ستون فقرات برنامه است بلکه
      هزاران پروژه انتخاب می‌شوند.
  • · دارای پروژه‌های اصلی و
      خط دهنده است که قابلیت اجراشدن داشته و به‌مانند ستون فقرات، باعث ارتقاء و شکوفایی برنامه می‌شود.
  • · هسته‌ها مانند موتور توسعه
      بخش و کشور عمل می‌کنند.
 

+


  1.   12

شناخت قانون‌مندی‌های علمی توسعه در سطح ملی و بخش

  • ·
      معمولاً ضرورت پیدا نمی‌کند.
  • ·
      از تکنیک ساده سوات (SWOT) به صورت
      غیرعلمی به‌جای شناخت قانون‌مندی‌های بخش استفاده می‌شود.
  • ·
      شناخت قانون‌مندی‌های بخش برای شناسایی هسته‌های توسعه
      ضروری است.
 

+


  1.   13

تأثیر بر حل مشکلات کشور


  •   برخی از مشکلات کشور کاهش می‌یابد.
  • ·
      ولی درمجموع مشکلات و بحران‌های
      کشور افزایش می‌یابد.
  • ·
      مشکلات اصلی هر بخش مشخص و به‌صورت نهادی احاطه‌شده و کاهش می‌یابد.
 

+


  1.   15

وضعیت تحقق اهداف اصلی

  • ·
      عدم تحقق یا به حاشیه رفتن اهداف اصلی کشور مانند توسعه، تمدن
      اسلامی، سند چشم‌انداز، اقتصاد بدون نفت و ...
  • ·
      میزان تحقق اهداف برنامه بالا می‌باشد.
 

+


  1.   16

نوآوری و خلاقیت

  • ·
      حذف نوآوری و خلاقیت از
      جامعه به دلیل توجه همزمان به هزاران مسئله

 

  • ·
      افزایش خلاقیت و نوآوری از طریق به‌کارگیری حداکثر توان علمی، اقتصادی،
      اجتماعی و ... برای حل مشکلات و ایجاد محورهای جدید توسعه

+


  1.   17

کارایی دولت

  • ·
      کاهش کارایی دولت
  • ·
      افزایش کارایی دولت
 

+


  1.   18

میزان منابع مالی موردنیاز

  • ·
      زیاد و نامحدود
  • ·
      محدود
 

+


  1.   19

مدیریت برنامه

  • ·
      در بسیاری از حوزه‌ها ناموفق، به دلیل حجم گسترده
  • ·
      کارآمد به دلیل حجم محدود
 

+


  1.   20

مشکلات عمده در طراحی برنامه

  • ·
      به دلیل حجم متغیرها و روابط آن ممکن است عملاً برنامه به‌سرعت و بدون استفاده
      مؤثر از دانشمندان و روش‌های علمی تدوین شود.
  • ·
      برای شناسایی وضعیت بخش، عمدتاً از تکنیک سوات (swot) که برای برنامه‌ریزی و شناخت قانون‌مندی‌های
      مشکلات بخش غیرعلمی و ناکارآمد است استفاده می‌شود.
  • ·
      تشخیص هسته‌های اصلی ممکن است به‌درستی صورت نگیرد.
  • ·
      دسترسی به دانش و متخصصین لازم ممکن است صورت نگیرد.
  • ·
      ممکن است میان متخصصین، اختلاف‌نظر وجود داشته باشد.
 

-


  1.   21

مشکلات عمده اجرایی

  • ·
      در عمل موفق نبوده است
  • ·
      نسبت به ماهیت، روش و تکنیک‌های آن در ایران اطلاعات لازم و کافی وجود ندارد و لذا احتمال
      انحراف آن می‌رود.
 

-


  1.   16

انحرافات برنامه

  • ·
      میزان انحرافات برنامه بسیار زیاد است بطوریکه برنامه هیچ‌گاه به اهداف اصلی خود نمی‌رسد.
  • · میزان موفقیت اهداف با توجه به مشخص
      بودن پروژه‌های اصلی، بالا خواهد بود.
 

+


  1.   17

میزان مسئولیت‌پذیری

  • ·
      به دلیل وجود هزاران هدف و هزاران هزار، مسئله و مشکل و قانون‌مندی، عملاً
      مسئولیت‌پذیری در قبال برنامه کاهش می‌یابد.
  • ·
      به دلیل محدود و مشخص بودن پروژه‌ها، بالاست.
 

+


  1.   19

تأثیرات نوسانات درآمدی بر برنامه

  • ·
      بسیار زیاد
  • ·
      بسیار محدود
 

+


  1.   20

نتیجه کلی

  • ·
      میزان موفقیت برنامه با توجه به تجارب جهانی و تجربیات
      کشور، پایین است.
  • ·
      میزان موفقیت برنامه وابسته به انتخاب علمی و صحیح هسته‌ها
      و برنامه‌های اجرایی بوده و بسیار بالاست.
 

 

 

 

 

 

 

 

 



[1] سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور. نشریه برنامه،‌ مهرماه 1394،
شماره 481، ص 24-27.