نکات مهم در مفهوم برنامه ریزی توسعه

نویسنده: دکتر حسین عظیمی

تنظیم کننده: خسرو نورمحمدی

برای مطالعه متن به ادامه مطلب مراجعه نمایید:


  • وظیفه و هدف برنامه‌ریزی توسعه به هیچ‌وجه "دولتی کردن" اقتصاد نیست. هدف برنامه توسعه کمک به ایجاد محیط و فضای مناسب برای شکوفایی خلاقیت و نو‌آوری در سطوح مختلف برای اقشار متنوع و متکثر است.
  • برنامه‌ریزی جامع توسعه عملاً نوآوری و خلاقیت را حذف و اقتصاد را دولتی و بازدهی را محدود می‌کند ونهایتاً مانع توسعه می‌شود. آنچه در ادبیات توسعه پیشنهاد ‌می‌گردد "برنامه‌ریزی هسته‌های خط‌دهنده" است که تحت  عنـــوان Core-Planning مطرح شده است. قلب برنامه توسعه متکی بر هسته‌های خط دهنده نیز، پروگرام‌های اجرایی است.
  • برنامه ریزی توسعه یعنی نهادسازی
  • بحث ما، بحث برنامه ریزی توسعه است، بحث ساختار سازی است. به ایران امروز نگاه کنید،‌ الان سال هاست که بحث اجرای اصل 44 قانون اساسی را داریم . از یکطرف تصویب این قانون سال ها طول کشیده و از طرف دیگر نهادهای لازم را برای اجرا نداریم. تازه فکر می کنیم با این قانون می توانیم مسئله را حل کنیم و بعضا نام آن را انقلاب اقتصادی گذاشته ایم. عملاً‌ خواهیم دید که چنین چیزی محال است چون بحث برنامه ریزی توسعه،‌ بحث نهاد سازی است. یعنی باید ببینیم همراه با این قانون چه نهادهایی را باید درست کنیم و‌ چه اختیاراتی به آنها بدهیم؟ ممکن است بگوئیم ما اصلاً‌ خصوصی سازی و آزاد سازی نمی خواهیم. این بحث دیگری است. اما اگر طالب آن هستیم،‌ دیگر در برنامه ریزی توسعه نمی توانیم فقط یک قانون تصویب کنیم و بگوئیم این یعنی توسعه و برنامه ریزی برای توسعه.
  • اگر قرار است قبل از برنامه توسعه، کاری بشود نهادهایی که مجری برنامه هستند. بسیار اهمیت دارند، اگر آن نهادها متناسب نباشند، هر چه قدر هم برنامه سالم، دقیق و خوب باشد، قابلیت اجرا ندارد .
  • به علاوه ما یک نهاد برای توسعه کشور، که فرایندی گذرا و موقتی است و ممکن است پنچاه سال ادامه داشته باشد ولی اساساً موقتی است، لازم داریم. برنامه های توسعه قبل از انقلاب در سازمان برنامه تصویب می شد. چون معتقد بودند که ماهیت توسعه گذر است. کسی در سازمان برنامه استخدام دایم نبود. بحث توسعه گذر است. کسی در سازمان برنامه استخدام دایم نبود. بحث توسعه این است که یک سری پروژه های ویژه نهادسازی دارید که به تدریج باید کوچک شود. سازمان برنامه یک روز یک سازمان بزرگ است که بعد به تدریج باید کوچک و در نهایت حذف شود. پس یک حاکمیت داریم و یک برنامه که حوزه های آن محدود است و بین این دو بخش غیر دولتی است. هر چه حاکمیت و برنامه موفق تر باشند، امکان شکوفایی بخش غیر دولتی بیش تر است.
  •  بنده از بیست سال پیش نوشته ام که ایده برنامه جامع به محض این که مطرح شود، شکست می خورد. حتی در سال 1966 ، یعنی سی و پنج سال پیش یکی از متخصصان توسعه کتابی به نام برنامه ریزی توسعه درس های تجریه نوشت. در این کتاب، تجربه صد کشور، از جمله ایران در آن زمان مطالعه شده است. در این کتاب به درستی ادعا شده که حتی یک مورد برنامه ریزی جامع توسعه موفق در جهان وجود ندارد. دلایل نظری آن هم روشن است؛ یعنی اگر به دنبال اجرای برنامه جامع توسعه هستید، علم جامع می خواهد که ندارید، اطلاعات تفصیلی بهنگام می خواهید که اگر توسعه یافته باشید. دارید. اگر هم نباشید، ندارید. زمان هم چندان در اختیار ندارید. حداکثر یک سال باید وقت صرف کرد. دستگاه بروکراسی تا راه بیفتد چند ماه زمان می برد. بعد هم که نوبت به هیأت دولت و مجلس می رسد سرجمع پنچ تا شش ماه طول می کشد که یک برنامه جامع توسعه شکل بگیرد. آیا در پنج ماه می شود کار کرد؟ لذا آخر کار به دلیل عدم دقت و ... برنامه هیچ از آب در می آید. برنامه ریزی توسعه برنامه ریزی بر اساس هسته های خط دهنده است؛ یعنی یک بخش و زیر بخش های خط دهنده انتخاب می شوند، که ممکن است در مجموع 20 درصد کل بودجه کشور را در برگیرند . برنامه ریزی توسعه تعداد محدودی کارهای خط دهنده را در بر می گیرند و با فرصت کافی یک بار در مجلس تصویب می شود. پس از تصویب برای چهار تا پنج سال برنامه داریم. بعد هم نوسانات درآمدی به 70،80 درصدی منتقل می شود که مربوط به امور جاری است و امور جاری هم روال خودش را دارد. به عبارت دیگر لازم نیست هیچ تغییر عمده ای دهید. کافی است که یک معاونت توسعه درست کنید تا کارهای خزانه داری را انجام دهد. خلاصه اگر برنامه چهارم توسعه هم برنامه جامع باشد، هیچ یک از زحمات شما قابلیت اجرایی ندارد. این بحث از حدود سی و پنج سال پیش شناخته شده است. آرتورلویز در سیلان در حین کمک به برنامه توسعه، جمله ای مشهور گفته و آن این که برنامه ای که می خواهید برای پنج سال طراحی کنید. بیست سال وقت می خواهد تا خودش تهیه شود. من نیستم خودتان تهیه کنید. در دنیا یک نمونه موفق برنامه جامع پیدا نمی کنید، جامعیت ما را گیر می اندازد.[1]
  • برنامه ریزی هسته ای قلب برنامه ریزی توسعه و متکی بر هسته های خط دهنده و برنامه های اجرایی است. برنامه اجرایی متشکل از هدف و پروژه های مشخص، سازماندهی و تشکیلات اجرایی برای حذف یک مانع توسعه و یا برای ایجاد قطب توسعه است. هیچ برنامه توسعه ای بدون وجود پروژه های مشخص در بطن برنامه های اجرایی قابلیت اجرایی ندارد و در شرایط فقدان این بخش در برنامه توسعه، برنامه مزبور تبدیل به تصویرهای کلی و هر چند مطلوب ولی غیر اجرایی است. به عبارت دیگر ستون فقرات یک برنامه توسعه، برنامه های اجرایی هستند و بدیهی است که هیچ موجودی بدون ستون فقرات قدرت بلند شدن و حرکت ندارد هر چند که طراحی آن بسیار زیبا و خواستنی باشد.
  • در حقیقت می توان ابراز داشت که برنامه ریزی هسته ای به لحاظ اهداف جامع بوده ولی از نظر اجرای برنامه محدود به گلوگاه های اصلی می باشد. در واقع در برنامه ریزی هسته ای برنامه های اجرایی در هر بخش اقتصادی تعیین شده، و به عنوان موتور حرکت و جهش توسعه تمرکز بر آنها صورت می گیرد. از ویژگی ها و مزایای این نوع برنامه می توان به مواردی از جمله: نیاز به نیروی انسانی کمتر، نیاز به آمار و اطلاعات کمتر، زمان کمتر، و قابلیت اجرایی بیشتر اشاره کرد.
  • سیاست‌گذاری اقتصادی کشور‌ را در سازمان‌های سیاست‌گذاری (سازمان برنامه و بودجه بانک مرکزی و وزارت امور اقتصادی و دارایی) از دسترس آنانی که چند سال سیاست‌گذاری می‌کنند و آن‌گاه به تحصیل می‌پردازند دور نگه داریم.
  • هنر برنامه‌ریز توسعه و هدایت کننده جامعه این است که در فرهنگ جامعه خود جستجو کند و اجزای مناسب را بیابد و آنها را تعریف و تقویت نماید و اجزای نامناسب را به تدریج تضعیف کند.
  • برای برخی افراد مشکل از همین جا آغاز می‌شود. چون به محض اینکه سخنی از لزوم برنامه‌ریزی به میان می‌آید، تصور می‌کنند برنامه‌ریزی یعنی تعیین تکلیف برای مردم. پس فکر می‌کنند حکومت باید دولت سالار شود تا توسعه اتفاق بیافتد. یعنی دولت باید برای توسعه و برای مردم تعیین تکلیف کند. این نگرش اساساً و از بنیان غیرعلمی و اشتباه است. نباید فراموش کرد که برنامه‌ریزی یک فعالیت علمی و یک فعالیت هماهنگ کننده است.
  • برنامه‌ریزی برای توسعه به این معنی است که باید کارها را بر اساس پیش‌بینی‌های علمی و به صورتی هماهنگ پیش برد. لذا اگر تکلیفی تعیین می‌شود مانند تکلیفی است که یک پزشک برای مریض تعیین می‌کند و نهایتاً مریض با اراده خود می‌پذیرد یا نمی‌پذیرد که آن نسخه را عمل کند. پس باید سراغ علم تحول اجتماعی (یعنی مباحث توسعه، جامعه‌شناسی، سیاست، فرهنگ شناسی و ...) رفت و دید در این علوم چه حوزه‌هایی را حوزه دخالت دولت می‌شمارند و چه شیوه هایی را شیوه‌های مجاز دخالت دولتی می‌دانند و اگر کار علمی بشود، آن وقت این نوع دخالتها مجاز خواهد بود.[2]
  • به تصور من نظام انگیزشی و نهاد‌های اجرایی در کشور‌ دچار ضعف شده‌اند و در کنار این دو عامل، فشار نظم بین‌المللی بر اقتصاد کشور‌ نیز بسیار قابل توجه است. جامعه اقتصادی ایران درمواجهه با این سه عامل دچار وضعیت نا‌مطلوبی شده و از شکوفایی لازم برخوردار نیست. لذا تدوین برنامه توسعه کشور‌ باید به طرف حل این مشکلات از طریق سیستم علمی، عقلانی و انسانی با توجه به شرایط موجود پیش‌رود.
  • سیاستگذاری اقتصادی کشور را در سازمان‌های‌ سیاستگذاری(سازمان برنامه و بودجه، بانک مرکزی و وزارت‌ امور اقتصادی و دارایی) از دسترس آنانی که چند سال‌ سیاستگذاری می‌کنند و آنگاه به تحصیل می‌پردازند، دور نگهداریم.
  • ”در شرایط حاضر حتی مفاهیم فنی و تکنیکی نیز در سطوح مختلف اداری ـ اجرایی کشور در هم ریخته است، به عنوان مثال سالهاست که ما هر برنامه‌ای را فارغ از محتوای آن به عنوان برنامه توسعه تلقی می‌کنیم و همه برنامه‌های خود را برنامه‌های توسعه همه جانبه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی می‌دانیم. به برنامه‌هایی که بعد از انقلاب ریخته شده نگاه کنید و ببینید تا چه حد با هم متضادند“.[3]
  • در سالهای دهة شصت مقررات و نظام‌نامه‌ای درهم نوشته شد، ساختارهای تشکیلاتی بدون تخصص به هم ریخت. مفاهیم در هم ریخت، این پروسه سالهاست ادامه دارد. در ابتدای انقلاب این کارها توجیه حفظ انقلاب داشت، اما به تدریج این به حفظ منافع تبدیل شد. امروز نظام اداری ایران به هم ریخته، حجم فساد قابل توجه است، معلوم نیست در این نظام اداری کدام کار را بدون توسل به پول یا رابطه می‌توان انجام داد. انگیزه‌های کار بسیار ضعیف شده و پرداختی‌ها محدود است. این هم به شخص مربوط نیست، بلکه یک نظام اداری در حال فروپاشی است. در این شرایط کارکرد اقتصاد جز به کندی، مقدور نیست. نکته اینجاست که وقتی نظام اداری فروپاشید، دیگر خوب یا بد بودن برنامه آنقدرها تفاوتی نمی‌کند. به عبارت دیگر برنامه خوب هم فقط در شرایطی قابل اجرا است که نظام بوروکراسی کشور دارای کارآیی لازم باشد. فرض کنید در یک روز تابستانی قصد می‌کنید که برای هواخوری به فیروزکوه بروید، برنامه مفصل و دقیقی هم برای این کار تنظیم می‌کنید، اما نکته‌ای که به آن توجه نمی‌کنید، وسیله نقلیه در اختیار شماست که مثلاً سرعتش بیشتر از بیست کیلومتر در ساعت نیست. در شرایط طبیعی باید دو ساعته به نقطه مورد نظر برسید، اما با وسیله نقلیة شما، این مسیر هشت ساعت طول می‌کشد و این زمان بیش از حد طولانی است. لذا بعد از این که حرکت کردید، ناچار می‌شوید به وسیلة نقلیه خود فشار بیاورید و مثلاً یک ساعت با سرعت 50 کیلومتر حرکت می‌کنید بعد موتور اتومبیل شما می‌سوزد ... بعد تمام برنامه‌های خوب شما از بین می‌رود و در همین نقطه متوقف می‌شوید. این ”وسیله نقلیه“ در تمثیل ما همان نظام اداری و اجرایی است. اگر این نظام اداری و اجرایی فروپاشیده باشد، بهترین برنامه‌ها هم نمی‌تواند کارساز باشد. وقتی این اتفاق بیفتد، اجباراً حرکت اقتصادی جامعه کند می‌شود، و در شرایطی قرار می‌گیرد که رکود و تورم توأم می‌شود. دولت پول به جامعه تزریق می‌کند اما چرخهای اقتصاد نمی‌چرخد. فساد باعث می‌شود پولها متمرکز و تورم ایجاد شود اما رونق اقتصادی به وجود نمی‌آید.[4]
  • برای نخستین بار در تاریخ اقتصادی ایران وارد بحرانی شده‌ایم که چندین سال است ادامه دارد، چرا؟ در سالها 74-1373 اقتصاد ایران وارد بحران شد، تاکنون این بحران ادامه یافته و اکنون پنجمین سال این بحران است و هیچ نشانه‌ای هم برای برون رفت از این بحران مشاهده نمی‌شود. چون نظام اداری و اجرایی ما در هم ریخته و این هزینه‌ای است که ما برای 20 سال بازی کردن با این نظام می‌پردازیم. این امر آثار اقتصادی، اجتماعی و سیاسی دارد. شاید مهمترین اثر اجتماعی آن این است که اعتماد مردم از مجموعه نظام اداری سلب شده است، مردم هر روز با عدم کارآیی این نظام مواجهند.
  • از دیدگاه تحلیل جامعه‌شناسی سیاسی، وقتی نظام بوروکراسی در کشوری فرومی‌پاشد متأسفانه راه‌حلهای ساده‌ای برای اصلاح آن وجود ندارد. این نظام عبارت است از مقرراتی که وضع می‌شود، تشکیلات سازمانی و رویه‌ها. شورای عالی اداری برای تغییر ساختار اداری تأسیس شد، اما به اعتراف مسئولان هیچ توفیقی نیافت.
  • ملاحظه می‌کنید که این برنامه‌‌ها( برنامه های توسعه) تا چه حد متفاوتند ولی جالب است که نام همة آنها برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی جمهوری اسلامی ایران است. با این وضع دیگر کسی نمی‌داند که توسعه یعنی چه و برنامه توسعه چگونه برنامه‌ای است؟[5]
  • در بحث برنامه ریزی توسعه کشور از قدیم دو دیدگاه متضاد اما اساسی وجود دارد. این دو دیدگاه، یک (دیدگاه آزادی عمل است) و دیدگاه مقابل آن (برنامه ریزی کامل دولتی) است.
  • آنچه که در ایران خیلی وقتها فهمیده نشد این است که برنامه ریزی متکی بر تئوری اقتصادی متفاوت است با برنامه ریزی کمونیستی. برنامه ریزی کمونیستی اصلاً یک دنیای دیگری است. آن می گفت که تمام ساخت جامعه را باید به هم بریزیم و دولت به نمایندگی از ملت بیاید و برنامه ریزی بکند تا اتلاف منابع نداشته باشیم و وعده های عجیب و غریبی داد. شعار مشهورشان این بود که جامعه کمونیستی جامعه ای است که در آن هر کسی به فراخور توانش کار می کند. بحث نظام کمونیستی این بود که آدمها جرم می کنند جنایت می کنند چون فقیرند، بدبختند و چون نظام خراب است و تا نظام کمونیستی درست بشود، یک آدم نو متولد می شود،‌ یک آدمی که دیگر بدی ندارد و خودش آن کاری را که می تواند، می کند. از یک طرف این آدم چشم و هم چشمی ندارد پس مصرف پائین می آید و از طرف دیگر هم که تکنولوژی بالا رفته است. بنابراین شعار کمونیستی این بود که از هرکس به اندازه توانش انتظار می رود که کار کند و به هر کس به اندازه نیازش داده می شود. یعنی برنامه ریزی کمونیستی قول می داد که هر کس هر نیازی که دارد تامین شود و هیچ کس هم زورکی کار نکند و هرکسی به اندازه استعدادش برای رشد خود کار کند، و ما عملاً‌ دیدیم که در جوامع کمونیستی چه اتفاقی افتاد. بدین ترتیب،‌ جامعه کمونیستی نیز برنامه ریزی را مبنا قرار داد و این برنامه ریزی آن برنامه ریزی مورد نظر ما نیست. برنامه ریزی مود نظر جامعه کمونیستی، یک برنامه ریزی جامع دولتی است که می گوید مالکیت خصوصی، بی مالکیت خصوصی، مشارکت آدمها، بی مشارکت آدمها و خلاصه در این برنامه ریزی و این جامعه سیستم هایی را داریم بمانند آنچه که دیدید... تئوری کمونیستی در ظاهر تئوری بسیار قشنگی است اما وقتی به کار گرفته می شود نتایج دیگر و دور از انتظاری بدنبال دارد. همانطور که در شوروی هم دیدید، این تئوری برای 60 سال به کار گرفته شد اما اقتصاد آن به غیر از بمب اتم و پیشرفت هسته ای به مانند اقتصاد ما است. [6]
  • برنامه ریزی توسعه بر توزیع مواهب توسعه اصرار می ورزد. البته نه از این حیث که صرفاً توسعه شناسان آدمهای خوبی هستند و یا آدمهای بدی هستند، خیر. بحث اساسی این است که آنها می دانند شما نمی توانید یک آدمی را که مستاصل است و بیچاره است، بیاورید و از او کار خوبی را انتظار داشته باشید. یا بحث نان را در ایران در نظر بگیرید. همه می دانید نان تا زمانی که ارزان بود جلوی آن را می گرفتند اما  حالا که کمی گران شده، کارفرما
    مجبور است برای منافع شخصی خود، ارزانترین کارگران را استخدام کند و ارزانترین کارگر اصلی اصلاً چیزی از بهداشت نمی فهمد. بسیاری از مشکلات بیماری هم در ایران ناشی از این نان بود و هنوز هم هست چون شما کارگری را استخدام می کنید که مزد او روزی سه هزار تومان است و می خواهید روزانه 1500 تومان به او بدهید. این کارگر به دور از بهداشت به شکل خاصی رفتار می کند. اگر آن فرهنگ لازم نباشد، مشکل ایجاد می شود. [7]
  •  برنامه ریزی هسته ای به عنوان برنامه ریزی جزئی مطرح می باشد. نظر به اینکه برنامه ریزی جامع توسعه به دلیل عدم حل تمامی مشکلات در یک بازه زمانی، در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، عملا ناموفق بوده است. و اگر چه برنامه ریزی جامع به لحاظ تئوریک، جذاب و ایده آل است اما امکان اجرا و پیاده سازی آن در عمل بنا به تجربیات کشورهای مختلف و دلایل گوناگون وجود ندارد. همچنین در اجرای برنامه ریزی جامع، آمارها و اطلاعات صحیح اساس و پشتوانه لازم و ضروری است حال آنکه در بسیاری از کشورها از جمله توسعه نیافته ها، فاقد آمار و اطلاعات دقیق و قابل اتکا هستند. و لذا اجرای هرگونه برنامه ای بر مبنای آمار غیر قابل اتکا مشکل زاست. بنابراین در سطح عملیاتی به جای برنامه ریزی جامع توسعه، برنامه ریزی هسته ای یا هسته های کلیدی مطرح گردیده است. و مدافعان این نوع برنامه ریزی بر این ادعا هستند که تهیه و اجرای آن، ساده تر و اثر بخشی آن نیز بیشتر است.
  • بخش های مهم یک برنامه توسعه، با توجه ویژه به اصول یک برنامه توسعۀ مبتنی بر برنامه ریزی هسته ای را می توان بدین صورت بیان نمود :
  1. اصل حفظ و حراست از انگیزه خصوصی و قدرت خلاقیت نوآورانه جامعه: وظیفه و هدف برنامه ریزی توسعه به هیچ وجه دولتی کردن اقتصاد نیست بلکه کمک به ایجاد فضای مناسب برای شکوفایی، خلاقیت و نوآوری در سطوح مختلف برای اقشار متنوع جامعه است.
  2. اصل پایداری حرکت توسعه: توسعه فرآیندی بلند مدت است و نباید انتظار داشت که با یک یا دو برنامه ، فرآیند توسعه پایان یابد و کشور به منتهای مسیر توسعه برسد.
  3. اصل امکان ناپذیری تهیه برنامه جامع و ضرورت تدوین برنامه هسته های خط دهنده: قلب برنامه توسعه باید متکی بر هسته های خط دهنده و نیز برنامه های اجرایی باشد.
  4. اصل ضرورت برنامه های اجرایی در یک برنامه: برنامه اجرایی مجموعه ای متشکل از هدف، پروژه های مشخص، سازماندهی و تشکیلات اجرایی برای حذف یک مانع توسعه و یا برای ایجاد یک قطب توسعه است.
  5. اصل ضرورت استفاده واقعی و مؤثر از اندیشمندان جامعه در تهیه برنامه های توسعه متکی بر هسته های خط دهنده: برای شناسایی مسائل اساسی و اصلی و تهیه پروژه برای حل و فصل مسائل هر بخشی باید از متخصصان واقعی در هر بخش کمک گرفت. متخصصان ترکیبی از محقق دانشگاهی و مدیران پر تجربه و شایسته اجرایی را قطعا در بر می گیرد.
  6. اصل ضرورت برنامه ریزی تفصیلی برنامه های اجرایی: ستون فقرات یک برنامه توسعه، برنامه های اجرایی است.
  7. اصل ضرورت وجود تشکیل متناسب مدیریت امور توسعه: چارچوب حق.قی، سازمانی، تشکیلاتی، پرسنلی، مالی در امور توسعه، کاملا متفاوت از سایر امور مدیریت کلان جامعه است و لذا باید تشکیلات متناسب برای این کار، طراحی و به کار گرفته شود.
  8. اصل ضرورت دور کردن امور توسعه از نوسانات ناگهانی اقتصادی-اجتماعی کشور: در فضاها و محیط های توسعه نیافته، وجود شوک ها، التهاب و نوسانات ناگهانی در ذات فرآیند توسعه نیافتگی آنها وجود دارد. مهم ترین زمینه در این نابسامانی مربوط به منابع مالی در دسترس حکومت است. در سایر زمینه ها نیز نوسانات مهم اقتصادی-اجتماعی می تواند در امور توسعه ای کشور، بی ثباتی ایجاد کند لذا ضروری است که در طراحی مدیریت امور عمرانی با تهیه شرایطی که در ادبیات و تجارب توسعه ای به دست آمده است کوشید تا نوسانات مورد بحث از حوزه توسعه دور و به امور غیر توسعه ای منتقل شود.
  9. اصل ضرورت در اختیار داشتن تصویرهای کلان به منظور اتخاذ خط مشی های استراتژیک: این بخش از برنامه توسعه صرفا جنبه اطلاعاتی و هدایتی دارد. در این حوزه به کارگیری مدل های اقتصادسنجی متکی بر ساختار متناسب و آمار قابل اتکا الزامی است.
  10. اصل تأکید بر نقش بسیار مهم و اساسی دبیرخانه ای سازمان برنامه ریزی: سازمان برنامه ریزی توسعه، نقش بسیار حساس دبیرخانه را بر عهده دارد و نه نقش تهیه کننده نهایی و انحصاری برنامه را، و لذا ضروری است که در تهیه برنامه توسعه از مشارکت وسیع اندیشمندان از یکسو و دستگاه های اجرایی از سوی دیگر به نحو مؤثر و کارآمد استفاده کند.  

با توجه به اصول ده گانه مذکور، برنامه توسعه متشکل از چهار بخش می باشد که عبارتند از:

  1.  چشم انداز (10-20 ساله)
  2. تصویر کلان و خط مشی های استراتژیک برنامه پنج ساله که این دو بخش صرفا جنبه اطلاعاتی و هدایت کننده داشته، و به نوعی تفاهم در سطح جامعه و میان مسئولان و مردم را به دنبال دارد و به هیچ صورتی به قانون مصوب مجلس تبدیل نمی شود.
  3. برنامه های اجرایی
  4. مدیریت امور عمران و توسعه

این دو بخش نیز می بایست به صورت تفصیلی و بر اساس ضرورت های برنامه ریزی، هسته های خط دهنده و با مشارکت مؤثر و وسیع متخصصان و اندیشمندان تهیه شده و به قانون تبدیل شود. [8]

  • در این وضعیت(برنامه ریزی قبل از انقلاب) است که، به تعبیری، مردم حالت اشباح را پیدا میکنند، که هستند ولی در امور دخالتی ندارند، چیزی را میبینند ولی نمیدانند چیست، چون مشارکتی در این امور ندارند. مردم میبینند که عدهای از آدمها میآیند که لباس خاصی پوشیدهاند، اسامی و رفتار خاصی دارند، یک کارهایی میکنند، آهن میآورند، سیمان میآورند، ساختمان میسازند و... بعد برق به روستا یا شهر میآید، جاده میآید، ... ولی این کارها ناشی از مشارکت اقشار وسیع مردم نیست; مردم بیشتر همان حالت اشباح را دارند. آنها نمیدانند اصلاحات ارضی چیست، و چرا باید باشد، و چرا اتفاق افتاده؟ کسی از ایشان نپرسیده که آیا خوب است چنین اتفاقی بیفتد یا نه؟ بگذریم از رفراندومها و همه پرسیهای آنچنانی; مردم چگونه میتوانستند بدانند که مثلا اصلاحات ارضی چیست؟ آنها میدیدند که عدهای یک روز میآیند و مثلا زمینی را به کسی تحویل میدهند و روز بعد زمین را میگیرند. یک روز شرکت سهامی زراعی درست میکنند، روز بعد بحث کشت و صنعت مطرح میشود و روزی دیگر بحثی دیگر. آنها چگونه میتوانستند بدانند که قرار است با معرفی اصلاحات ارضی، بافت روستایی کشور و همه ابعاد روستایی و شهری کشور تغییر کند. مثلا یکی از آثار اصلاحات ارضی این بود که بخش کشاورزی کشور امکان مییافت تا مقداری از نیروی کار خود را آزاد کند و این نیرو به شهر بیاید، و از طرف دیگر امکان ورود ماشین آلات به کشور نیز فراهم شود.[9]
  • مشکل اساسی اقتصاد ایران بینش، تفکر و اندیشه است و در تدوین برنامه‌های توسعه باید این مفاهیم را در اولویت قرار داد.
  • صحنه اقتصادی جامعه را به هیچ وجه به آزمایشگاه برخی سیاست‌ها تبدیل نکنیم.
  • در سازمان برنامه و بودجه‌ای مانند سازمان برنامه و بودجه ایران، صرفاً مسائل تکنیکی و فنی تخصیص بهینه منابع بین مصارف مختلف مطرح نیست.
  • سازمان برنامه ایران الزاماً باید یک سازمان تفکر اجتماعی و تفکر توسعه‌ای باشد. چنین سازمان برنامه‌ای باید دسترسی فعال به مجموعه‌ای از متفکران اجتماعی داشته باشد. متفکرانی که مسائل اقتصادی جامعه را با ابعاد بسیار فراتر از تکنیک اقتصادی ببینند و تصمیم بگیرند.
  • به عنوان نمونه‌ای دیگر از مسائل ظاهراً اقتصادی صرف، اجازه دهید مسئله انرژی و قیمت انرژی در ایران را مطرح کنم ـ درجامعه ما چند سالی است که بحث می‌شود که انرژی (قیمت برق، نفت، بنزین، گازوئیل، گاز، ...). ارزان است. بارها و بارها در سمینارها بحث شده که ما نفت و گاز و برق و ... را ارزان می‌فروشیم، که البته بحث درستی است.

به دنبال این نکته بحث ”اتلاف انرژی“ مطرح می‌شود و گفته می‌شود که چون انرژی در ایران ارزان است، مردم صرفه‌‌جویی لازم را نمی‌کنند و انرژی تلف می‌شود و سرمایه‌گذاری هنگفتی در ایجاد نیروگاه، در ایجاد پالایشگاه و ... بر جامعه تحمیل می‌شود که این هم درست است. این بحث در نهایت به این نتیجه می‌رسد که باید انرژی را گران کرد تا مصرف آن معقول شود و از بین نرود که این نتیجه‌گیری به نظر درست نمی‌آید، چرا؟ علت این است که این نتیجه‌گیری در صورتی درست است که فقط بحث‌های تکنیکی عرضه و تقاضا مطرح باشد و بحث جامعه مدنی و اثر آن بر کارآیی اقتصادی مورد توجه قرار نگیرد.برای روشن شدن بحث اجازه دهید بحث را پی بگیریم و ببینیم به کجا می‌رسیم.

خب، گفتیم انرژی ارزان است فرض کنید بخواهیم انرژی را گران کنیم. لابد خواهیم گفت، همین طور که بارها در سمینارها گفته شده، هر بشکه نفت خام حدود 20 دلار قیمت دارد ولی از همان ابتدا نمی‌شود تمام این پول را از مردم گرفت. در مرحلة اول مثلاً 5 دلار از آنرا بگیریم و مثلاً هر دلار را به 300 تومان بفروشیم. پس به ازای هر بشکه نفتی که به پالایشگاه می‌دهیم تا تبدیل به بنزین و گازوئیل و ... شود 1500 تومان دریافت کنیم. این پول را به بودجه دولت اضافه کنیم، هم دولت پول بیشتری به دست می‌آورد که خرج کند و هم قیمت انرژی کمی زیاد می‌شود و مصرف آن معقول شود. اما یادمان می‌رود که معنی این حرف این است که داریم دوباره از نفت یک درآمد هنگفت تازه‌ای به طرف بودجه دولت سرازیر می‌کنیم و ساختار بودجه را بیشتر به سمت دولتی کردن می‌بریم. پس در اینجا دو اتفاق خواهد افتاد: یکی این است که انرژی کمی گران خواهد شد و این باعث معقول شدن مصرف انرژی خواهد بود و دیگر اینکه بودجه دولت به طرف غیرمردمی شدن خواهد رفت و در این شرایط جامعه مدنی تضعیف و باعث کاهش کارآیی کل اقتصاد خواهد شد. در همین جا تأ‌کید کنیم که درهر جامعه‌ای با شرایط امروز ایران اگر جامعه مدنی تقویت نشود، کارآیی اقتصاد در مجموع پایین می‌آید. پس نتیجه خالص افزایش قیمت انرژی در ایران چه خواهد شد؟ نتیجه خالصی که به دست خواهد آمد حاصل جمع دو نتیجه فرعی خواهد بود: یکی نتیجة مثبت در کارآیی یعنی معقول شدن مصرف انرژی و یکی نتیجة منفی یعنی ضعف بیشتر کارآیی کل اقتصادی به علت اینکه جامعه مدنی در کشور بیشتر تضعیف خواهد شد، به نظر بنده این نتیجه کلی به طور خالص منفی خواهد بود و لذا بنده بارها به عنوان یک معلم اقتصاد و یک محقق جامعه با گران شدن انرژی در ایران در شرایطی که ساختار فعلی بودجه کشور حاکم است مخالفت کرده‌ام. در این رابطه بارها اشاره کرده‌ام که برای تصمیم‌گیری درباره گران شدن انرژی در ایران  نباید صرفاً و انحصاراً به بحث کارآیی مصرف انرژی در اثر گران شدن آن تکیه کرد. این بحث در حقیقت به معنی دیگری است که عبارت است از نوعی رقابت بین ملت و دولت، به این صورت که ملت اکنون از نفت خودش مستقیم استفاده می‌کند و در شرایط گران شدن، دولت می‌گوید که شما مستقیم استفاده نکن، من پولش را از تو می‌گیرم و بعد به نمایندگی از طرف تو خرج می‌کنم.

  • در مورد بحث خصوصی کردن مؤسسه برنامه ریزی(موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه ریزی) که در گذشته مطرح بود، نظر من این بود که خصوصی کردن مؤسسه مثل این است که بخواهید بک کلانتری را خصوصی کنید! مؤسسه برنامه ریزی ایران پشتیبان فکری نظام برنامه ریزی است و قرار نیست خصوصی شود . اگر خیلی به خصوصی سازی فکر می کنید، چند مؤسسه خصوصی درست کنید! حاکمیت باید در انحصار دولت باشد و دولت هم باید کوچک و مقتدر باشد .
  • در جنگ جهانی دوم با تحولاتی که پیش آمد برنامه ریزی توسعه با ویژگی های خود مطرح شد و شاخه هایی مانند اقتصاد توسعه، جامعه شناسی توسعه، جامعه شناسی توسعه سیاسی، توسعه فرهنگی و از این قبیل را در علوم ایجاد کرد. پس یک قانونمندیهایی پیدا شد و برنامه ریزی توسعه رامطرح کرد. این برنامه ریزی از دید عمومی نگری،‌ فراگیر است. [10]
  • یک روز در یکی از کلاسهای دانشگاهی، دانشجویان اصرار داشتند که بگویند خارجی ها به انگیزه استعمار نفوذ می کنند. ولی من گفتم که خارجی کار خودش را می کند و مثالی زدم،‌ گفتم؛ بنده ایرانی هستم، هم معلم هستم و ظاهراً‌ هم آدم بدی نیستم، ولی وقتی به مغازه ای می روم تا پیراهنی بخرم به مغازه دار می گویم این پیراهن چند است؟ مثلاً‌ می گوید پنج هزار تومان. آیا من به او می گویم که آقای مغازه دار من استاد دانشگاه هستم و درآمد من نسبت به کارگری که این را بافته یا دوخته است خیلی بهتر است، ممکن است این پیراهن را به جای پنج هزار تومان، هفت هزار تومان حساب کنید؟ آیا من با او اینگونه رفتار می کنم؟ یا نه، شروع می کنم به چانه زنی و می گویم چرا پنج هزار تومان؟ پارسال یا نه اصلاً‌ همین دو ماه پیش این پیراهن را چهار هزار تومان یا سه هزار تومان خریدم و حالا این پیراهن را با قیمت پائین تری می خواهم و آن را با قیمت کمتری حساب کن. من به عنوان یک ایرانیِ مثلاً‌ خوب، دارم اینگونه رفتار می کنم حالا شما از خارجی چه انتظاری دارید اینکه بیاید و بگوید چون شما آدم های خوبی هستید و ما پول و ثروت زیادی داریم پس به جای 15 دلار آن را از شما 45 دلار می خرم. باید دید چه اتفاقی می افتد که پیراهن دوز خارجی مثل پیراهن دوز ایرانی نیست و ایرانی باید در منطقه باب همایون از صبح تا شب پشت این چرخ بنشیند و در آخر هم نتواند نانی بدست آورد و نانی بخورد. یا مثلاً وضعیت در کوره آجرپزی آنگونه باشد و غیره. [11]
  • این نکته (شکست برنامه ریزی جامع)سال هاست که در ادبیات توسعه شناخته شده و بارها در کتاب های مهم توسعه ای حتی در چند دهه پیش آمده است . به عنوان مثال در کتاب بسیار ارزنده آقای واترستون، تحت عنوان برنامه ریزی توسعه درس هایی از تجربه[12] که اولین چاپ آن حدود 37 سال پیش صورت گرفته و در این کتاب تجربه بیش از 100 کشور جهان در برنامه ریزی توسعه ( از جمله ایران) بررسی شده به صراحت آمده است که در عمل حتی یک تجربه موفق برنامه ریزی توسعه در سطح جهان وجود ندارد و برنامه ریزی جامعه توسعه عملاً نوآوری و خلاقیت را حذف و اقتصاد دولتی و بازدهی را محدود می کند و نهایتاً مانع توسعه می شود. بر این اساس آنچه در ادبیات توسعه پیشنهاد می شود برنامه ریزی هسته های خط دهنده است که تحت عنوان در ادبیات مطرح شده است . قلب برنامه توسعه متکی بر هسته های خط دهنده نیز پروگرام های اجرایی است. [13]

سی وهفت سال پیش واترستون همین نتیجه را می گیرد و توضیح می دهد که به چه دلایلی برنامه ریزی جامع توسعه اصلاً‌ موفق شدنی نیست، عملیاتی شدنی نیست. منظور آن است که این پدیده در آن زمان هم شناخته شده بود. اما اینکه چرا این امر در ایران حداقل در حد توسعه شناسان شدنی نیست، علت این است که علم اقتصاد همانند علم پزشکی است، مثل سایر علوم است و رشته های تخصصی دارد. هر اقتصاددانی ممکن است این پدیده را نداند و نشناسد، همانطوریکه ممکن است مثلاً چشم پرشک چیزهایی را بداند که جراح قلب نداند مسئله ای که در ایران وجود دارد آن است که اقتصاددانان توسعه بسیار محدودند به علاوه دلایل ویژه دیگری هم در مملکت وجود دارد.

  • در سال 1327 اولین برنامه توسعه ایران تصویب می شود. این برنامه به ملی شدن صنعت نفت، دولت دکتر
    مصدق، کودتا و غیره برخورد می کند. بیشتر این تجربه تا سالهای 36-35 یعنی در حدود 6  الی 7 سال از آن بی حاصل سپری می شود. از سالهای 36-35 به بعد مقدمات برنامه ای که تا سال 51-50 ادامه دارد، فراهم می شود که یک دوره منسجم برنامه ریزی و یک دوره 13-14 ساله است و فوق العاده هم دستاورد اقتصادی دارد. از سالهای 51-50 به بعد شاه ایران یکدفعه برنامه ریزی را به هم ریخت  که سوابق آن هنوز موجود است. برنامه پنجم که تهیه شد، جلسه ای در سازمان برنامه تشکیل شد که شاه در آن بودجهِ برنامه را یکدفعه سه برابر کرد. در آن دوره، یکی از معاونین سازمان، آقای دکتر مجلومیان که هنوز هم زنده است و در ایران است و مسیحی هم هست، در آن جلسه بلند شد و با جرات گفت که برنامه اینطوری نمی شود. با پول نمی شود این کار را کرد. و شاه هم در آن جلسه ظاهراً‌ یک جمله تاریخی گفت که اقتصاددانان نفهمند و نمی فهمند و اینها سوابقش موجود است. پس برنامه ریزی ایران از سال 51 به هم ریخت تا سال 61 و ده سال دیگر هم در اینجا از بین رفت. سال 61
    برنامه ریزی شروع شد و آدم های تازه ای که هیچ سابقه برنامه ریزی نداشتند، مشغول شدند. برنامه اول را تهیه شد با جنگ مواجه گردید. این برنامه دوباره به مجلس رفت و تا سال 68 باقی ماند. در سال 68 اولین برنامه توسعه کشور تهیه شد. یعنی ما در برنامه ریزی، سابقه قدیمی داریم ولی ببینید با چه سابقه ای داریم بالا و پائین می کنیم. از سال 1327 تا 1367 که مدت چهل سال است، ما فقط برای 15-14 سال از آن را برنامه ریزی کردیم. ظاهراً‌ همیشه برنامه بوده است اما برنامه واقعی برای 14 سال است.
  • طراحان برنامه از همان ابتدا فرایند عمران یا همان توسعه یا صنعتی شدن را فرآیندی موقتی می‌دانستند، لذا سازمان برنامه را به صورت موقت طراحی کرده بودند تا بتواند دور باطل فقر و موانع صنعتی شدن را رفع کند. حتی استخدام در این سازمان به صورت قراردادی و موقت انجام می‌شد. لذا سازمان برنامه از شروع کار، یک سازمان موقت که به طور مستقل مسوولیت هدایت و نظارت یک برنامه هفت ساله را برعهده داشته باشد طراحی شد که با پایان برنامه و خاتمه حسابرسی‌ها، دوره آن به پایان می‌رسید. دلیل این کار این بود که بنیانگذاران سازمان برنامه از همان ابتدا به دنبال ایجاد سازمان برنامه به صورت نهادی و موقت بودند. آن‌ها توسعه را فرایندی موقتی می‌دانستند و می‌خواستند سازمان برنامه با نهادسازی بتواند ایران را در دوره محدودی به توسعه برساند و سپس این سازمان حذف شود. چرا؟ چون معتقد بودند ماهیت توسعه گذرا است. و به همین دلیل کسی در سازمان برنامه در استخدام دائم نبود. بحث این بود که یک رشته پروژه‌های ویژه نهادسازی داریم که به تدریج باید کوچک و کوچک‌تر شود. می‌گفتند سازمان برنامه یک روز بزرگ است و بعد به تدریج کوچک می‌شود و در نهایت حذف می‌شود. پس یک حاکمیت داریم و یک برنامه که حوزه‌های آن محدود است ... [14] اگرچه با شروع هر برنامه، ماموریت این سازمان تمدید می‌شد و به دلیل سرانجام نیافتن عمران و توسعه کشور، این سازمان بعد از برنامه چهارم به صورت دائمی درآمد.
  • در مورد ابتهاج و اینکه چه عواملی باعث شد که او بتواند سازمان برنامه ریزی را تثبیت کند و فرآیند برنامه ریزی توسعه و عمران را در کشور نهادینه نماید، باید علاوه بر اشاره به عوامل محیطی و به ویژه عوامل جهانی در ارتباط با ایران آن زمان و مسئله پایان یافتن جنگ جهانی دوم و ضرورت کنترل شوروی سابق و تئوری‌های مسلط آن زمان در ارتباط با جلوگیری از فقر و انقلاب، به ویژگی‌های خاص شخص ابتهاج هم اشاره کرد. از جمله اینکه ایشان سال‌ها به تهیه نقشه اقتصادی برای توسعه کشور اندیشیده بود و وقتی مدیر عامل سازمان شد، نیازمند آن نبود که تازه بنشیند و فکر کند و یا از دیگران فکر بخواهد که برای توسعه چه باید کرد، سازمان برنامه چه باید انجام دهد، و ... او می‌دانست چه می‌خواهد و چه باید بکند، تجارب کاری وسیعی با دنیای مدرن داشت، کارش در بانک شاهنشاهی شروع شده بود، تجربیات بانک جهانی و بانک ملی را داشت، شخص فوق‌العاده قاطع و علاقمند به توسعه کشور، بسیار پرکار و با پشتکار و حداقل در سال‌های اولیه مورد اعتماد کامل شخص اول مملکت بود. به علاوه او توانست همکاران خلاق، نوآور، تلاش گر و پرانگیزه را جذب کند و زندگی اقتصادی مطلوبی را هم برای همکارانش فراهم کرده بود. کار خوب، تلاش و پرانگیزه می‌خواست ...سازمان برنامه در دوران ابتهاج قدرت می‌گیرد و با طراحـی و اجـرای پروژه‌های زیـربنایی به توسعه و عمـران کشـور می‌پردازد. ولی نهایتاً اختلاف ابتهاج با گروه‌هایی که در خارج سازمان برنامه در مقابل این سازمان ایستاده بودند و همچنین از دست رفتن حمایت شاه از ابتهاج، باعث کنار رفتن ابتهاج می‌شود ولی سازمان برنامه در این دوران تثبیت می‌شود.‌[15]
  • عظیمی تاثیرات آمریکایی‌ها و گروه هاروارد در برنامه ریزی ایران به ویژه برنامه‌های سوم و چهارم چنین بیان می‌کند: [16] " زمانی که آمریکایی‌ها یعنی بعد از کودتای دولت ملی مرحوم دکتر مصدق به ایران آمدند، تردیدی نیست که بر ایران و سیاستگذاری آن مسلط و حاکم شدند. البته، هدف آن‌ها واقعاً توسعه ایران بود، چون منفعت ایشان چنین ایجاب می‌کرد نه آنکه مثلاً انسان دوست بودند و یا ما را دوست داشتند. داستان این بود که باید حلقه امنیتی دنیای غرب شکل می‌گرفت و در این حلقه امنیتی که در زیر کشور شوروی قرار داشت، ایران یک حلقه مهم بود. هدف و بحث آمریکائی‌ها این بود که؛ ایران را نمونه می‌سازیم که هم قوی باشد و هم به همگان نشان می‌دهیم که کمونیسم پیشرفت ایجاد نمی‌کند، بلکه غیرکمونیسم پیشرفت ایجاد می‌کند. برنامه ریزی توسعه یعنی نهادسازی و آمریکایی‌ها این را خوب می‌دانستند. برنامه ریزی توسعه به روش نهادسازی نیز به نوعی مثل پازل بچه هاست که قطعات مختلفی کنار هم قرار می‌گیرند. برای مثال پازل بانک توسعه صنعت ومعدن را درست کردند. مطالعات نشان می‌دهد در سال ۱۳۵۱حتی یک پروژه مهم صنعتی در ایران نبوده است که این بانک در آن زمان در مورد آن پروژه وظیفه‌ای داشته باشد و انجام نداده باشد. سپس برنامه‌ای وجود داشت که به ایجاد بانک اعتبارات صنعتی منجر شد، یعنی بانک توسعه صنعت و معدن را برای حمایت از صنایع بزرگ است. بانک برنامه هم بود که بعداً به بانک اعتبارات صنعتی برای اعتبار دادن و حمایت از صنایع کوچک‌تر تبدیل شد. در کنار این‌ها به تدریج سازمان گسترش و نوسازی صنایع را درست کردند و گفتند ایجاد و پرداختن به پروژه‌هایی مثل فولاد و زیربناهایی که همه جا دولتی است، وظیفه شماست. بانک توسعه کشاورزی را همتای بانک صنعت ومعدن برای کشاورزی روزمره درست کردند. به بانک توسعه کشاورزی گفتند که کارهای مربوط به توسعه صنعت در بخش کشاورزی را شما انجام دهید. همچنین بانک اعتبارات کشاورزی را برای رسیدگی به کشاورزان کوچک ایجاد کردند. درکنار همه این کارها به ساختار مجلس هم فکر کردند. وقتی به آن دوره نگاه کنید،‌ می‌بینید که این‌ها اصلاحات ارضی را به عنوان جزیی از این پازل معرفی کردند، برای آنکه بتوانند سیستم کلی سیاسی ـ اجتماعی ایران راعوض کنند. اگر اسناد را نگاه کنید می‌بینید که به این نتیجه رسیده بودند که ساختارسنتی حاکم بر مجلس جلوی کارشان را می‌گیرد، پس اصلاحات ارضی ۱۳۴۰ را با هدف تغییر ساختار مجلس مطرح کردند. به تدریج این پازل‌ها شکل می‌گرفت. بدین ترتیب یکسری هسته‌های تشکیلاتی بین این پازل‌ها درست کردند. اساس برنامه ریزی توسعه نیز همین است. هر پازلی یک وظیفه‌ای دارد و امکانات انجام آن نیز به رایش فراهم است. آن‌ها روی ریزه کاری‌ها خیلی خوب کار کرده بودند.  

     تا زمانی که آمریکایی‌ها حضور داشتند به سازمان برنامه گفته شد که وظیفه شما زیربنا سازی است. سازمان برنامه در آن زمان نه مسئول برنامه بزرگ و جامع کشور بود، نه مسئول بودجه جامع کشور. به سازمان برنامه وظیفه دادند که کارهای راه سازی، سد سازی، نیروگاه و دانشگاه را انجام دهد. به سازمان برنامه گفتند که روی برنامه جامع کار نکن. توجه شود که سازمان برنامه ایران از سال 1351 وارد برنامه ریزی جامع شد و تا قبل از آن وارد این نوع برنامه ریزی نشده بود. به سازمان برنامه گفتند کار شما این است که سد بسازید،‌ جاده بسازید و اصلاً به شما ربطی ندارد که بودجه بهداشت چیست. بودجه،‌ مربوط به وزارت دارائی است. دنیا هم در راستای کمک به شاه بسیج شده بود. لذا اقتصاد ایران در دوره 50-1338 سالانه به طور متوسط رشدی معادل 8 تا 9 درصد آن هم با  تورم‌های زیر 5 درصد دارد. اما اشتباهی که آن‌ها در آن دوره در کل برنامه ریزی خود مرتکب شدند این بود که داستان مشارکت و همزیستی سیاسی را رعایت نکردند. یعنی ساختار سیاسی ایران به سمت استبداد حرکت کرد و آن‌ها مجبور شدند برنامه را نه با مشارکت مردم، بلکه با سرمایه گذاری فیزیکی و روش‌های فنی پیش ببرند. مردم حاشیه نشین برنامه ریزی شدند و برنامه ریزی به بدنه و پیکر اجتماعی ایران پیوند نخورد. ضمناً این اثر هم به اشتباه در ایران برجای ماند که به جای درک کلیت برنامه توسعه و نهادهای آن، برنامه ریزی بیشتر به مفهوم زیربناسازی و سرمایه گذاری فیزیکی و نگرش جامع گرفته شد. سازمان برنامه نیز که قرار بود پول نفت را تنها برای توسعه و عمران خرج کند به دستگاهی که وظیفه‌اش تقسیم پول نفت به بودجه دستگاه‌های دولتی شده بود، تبدیل گردید و عمران و توسعه نیز تعریف خود را از دست داد و به جای توسعه زیربناهای اقتصادی و آموزشی، به کار ساخت فرودگاه و ساختمان سازی و... منحرف شد.

  • به عبارت خلاصه، سال‌های 1357 تا 59 عمدتاً مصروف به پاکسازی، بازسازی، تجدید ساختار و نوسازی سازمان برنامه گردید. طی سال‌های 1360 تا 64 سازمان برنامه تقویت شد و برنامه ریزی مجدداً به شدت دنبال شد. برنامه اول تحت نظر سازمان برنامه و زیر پوشش هیات دولت تهیه و به مجلس ارائه شد و بودجه کشور سامان دهی شد ولی قبل از نهادینه شدن این تجربیات، حوادث مهمی چون تشدید جنگ، کاهش شدید درآمدهای نفتی و ... باعث شد تا عمده فعالیت سازمان برنامه معطوف به تأمین مالی بودجه و جنگ، حفظ ثبات نظام، انقلاب و کشور شود. مضافاً این الگوی اقتصادی این برنامه مورد پذیرش عمده نظام قرار نگرفت و توسط مجلس تصویب نشد. این وضعیت ادامه پیدا می‌کند و تا سال 1365 هیچ الگوی و نظام اقتصادی توسط مجموعه نظام مورد پذیرش قرار نمی‌گیرد و سازمان برنامه، برنامه ریزی و کشور سرنوشت طبعی پیدا می‌کند و کشور بدون برنامه به سر می‌برد. به دنبال این موضوع از سال 1364 اقداماتی برای اصلاح برنامه اول صورت گرفت که حدود 2 سال روی آن بحث و بررسی صورت گرفت. الگوی این برنامه که عمدتاً به طرف ساختار اقتصادی می‌رفت که در آن دولت بیش‌تر زیربناسازی می‌کرد و نظام تأمین اجتماعی درست می‌کرد و عمده فعالیت‌های اقتصادی به بخش غیردولتی واگذار می‌شد. اما این الگو نیز چندان مورد توجه قرار نگرفت و بخش‌های عمده آن امکان تحقق نیافت. به عبارت روشن‌تر طی سال‌های 1357 تا 1367 در زمینه برنامه ریزی کار اساسی قابل پذیرش و اجرایی صورت نمی‌گیرد.[17]
  • برنامه اول توسعه بر اساس یک الگوی اقتصاد آزاد طراحی می‌شود که البته در شرایط و چارچوب ایران نمی‌تواند یک اقتصاد کاملاً آزاد وجود داشته باشد. در مقدمه کتاب قانون برنامه اول توسعه نیز صراحتاً گفته می‌شود که عادلانه بودن توزیع مورد توجه هست ولی طی حرکتی بلندمدت، در ابتدا باید تولید انجام شود و لذا در این دوره اولویت بر تولید قرار می‌گیرد، مسئله توزیع عادلانه‌تر و اساساً مسئله عدالت بعداً حل و فصل خواهد شد. پس قرار شد اقتصاد را آزاد کنیم، خارجی‌ها را دعوت کنیم، مردم را تشویق به مصرف کنیم. به بیان دیگر، نوعی بازگشت به نگرش اقتصادی مربوط به دوره برنامه سوم و چهارم زمان شاه. چیزی که در آن دوران توجه نشد، این بود که این نوع نگرش اقتصادی در سال‌های قبل از انقلاب در یک فضای فرهنگی متفاوت و در یک نقش بین المللی متفاوت برای ایران اجرا شد و موفق نیز بود. به عبارت دیگر، در سال‌های 1350-1335، نگرش محوریت اقتصاد آزاد متکی بر برنامه ریزی تکنو بوروکراتیک و استفاده از منابع مالی داخلی و خارجی مورد توجه قرار گرفت و نتایج موفقی از دیدگاه اقتصادی به دست آورد. اما در آن زمان شرایطی وجود داشت که کاملاً با شرایط سال‌های 1368-1367 متفاوت بود. در سال‌های 1350-1335 در اقتصاد بین‌الملل برای ایران نقش مهمی در نظر گرفته شده بود. به علاوه ایران در مقابل شوروی در مجموعه زنجیره امنیتی غرب دارای اهمیت خاصی بود و غرب واقعاً می‌خواست به ایران کمک کند. نه برای ایران، بلکه برای خودش. این نحوه نگرش دنیای غرب به ایران باعث شد که کشور بتواند به راحتی از منابع خارجی استفاده کند. مثلاً اگر نیروی آموزش دیده کم داشتیم به راحتی از منابع خارج تأمین می‌شد، اگر منابع مالی کم داشتیم به سادگی از غرب تأمین می‌شد و به علاوه، باید توجه داشت که در سال‌های 1335-1350 از نظر داخلی هم دچار این توهمات نبودیم که دولت می‌تواند و باید ظرف دو الی سه سال همه چیز را درست کند. عمده مردم هنوز در ساختارهای سنتی نسبتاً قدیمی زندگی می‌کردند و توقع اشان پایین‌تر بود به این صورت دولت فرصت پیدا می‌کرد که با کمک خارجی‌ها و با اتکا به نیروهای تخصصی دانشگاه‌هایی مانند هاروارد، پرینستون و ... نهادسازی کند، بانک‌های ویژه به وجود آورد، سازمان برنامه خاصی درست کند. به این صورت برنامه تکنوبوروکراتیک لازم تدریس می‌شد و عملی هم می‌شد، ولی در سال 1368 که این نگرش دوباره مطرح شد طبیعی است که ایران نه آن جایگاه را در نظام بین‌المللی داشت، نه از دیدگاه داخلی یک دنیای یکپارچه و بی‌تفاوت بود و همچنین نه از دیدگاه دستگاه‌های بوروکراتیک و تکنوکراتیک توان اجرای چنین برنامه‌ای را داشت و نه هنوز بخش خصوصی اعتماد و اطمینانی به سرمایه‌داری پیدا کرده بود. همه‌ی این‌ها روی هم قرار گرفت و طبیعی است نظامی که طراحی شده بود با مسائل و مشکلات متعدد مواجه می‌شد. در حقیقت این نگرش از همان ابتدا مواجه با شکست بود و نمی‌توانست موفق شود و موفق هم نشد... در این شرایط مسوولان سیاسی مجبور شدند بدون اینکه اعتقاد به این الگو را از دست دهند برنامه‌هایشان را متوقف کنند. طی سال‌های 1376-1373 بیش‌تر فعالیت‌های اقتصادی دولت متمرکز بر این محور بود که بحران‌های ناشی از عملیات اجرایی سال‌های 1372-1368 را مهار و کشورها را از مسیر جدا شده خارج کند.
  • آنچه مشخص است دولت خاتمی دارای الگوی نظری خاصی از اقتصاد نیست و صراحتاً اعلام می‌شود الگوی خاصی از اقتصاد ندارد و باید آن را ایجاد کند. از طرف دیگر اجرای برنامه‌های اقتصادی نمی‌توانست متوقف بماند لذا کارها و سیاست‌های قبلی تقریباً بر همان روال سابق ادامه یافت با این تفاوت که دولت با جدیت بیشتر به دنبال تداوم ارائه یارانه‌ها و تأمین معیشت مردم بود. به بیان دیگر دولت خاتمی تقریباً همان الگوی برنامه اول (سال‌های 1368-72) را با چند تعدیل و تغییر دنبال کرد. یک تعدیل اینکه حرکت اقتصادی کمی آرام‌تر باشد. همچنین از بدهکار کردن دولت جلوگیری شود و حجم یارانه‌های کالاهای اساسی کاهش نیابد...


[2]  سازمان مدیریت و برنامه  ریزی کشور ، کارکردهای نظام سیاسی در فرایند توسعه  در اندیشه‌های دکتر حسین عظیمی، تهران، انتشارات سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، 1384.

[3]  حسین عظیمی، خروج از بحران نیازمند برنامه یا معجزه، همشهری، 25/11/78، ص8.

[4]   دکتر حسین عظیمی، به کوشش خسرو نورمحمدی، اقتصاد ایران: توسعه، برنامه ریزی، سیاست و فرهنگ، مقاله خروج از بحران نیازمند برنامه یا معجزه؟ نشرنی،1391.

[5]    همان.

[6]   همان، مقاله فلسفه برنامه ریزی.

[7]   همان.

[10]  پیشین، مقاله فلسفه برنامه ریزی.

[11]  همان.

[12] Development Planning Lesson Of experience

[13]  بخش های اصلی برنامه چهارم توسعه

[14]. حسین عظیمی،سخنرانی دکتر حسین عظیمی در کمیسیون اقتصاد مجلس شورای اسلامی،مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، 1381.

[15]. حسین عظیمی، به کوشش خسرو نورمحمدی، اقتصاد ایران: توسعه، برنامه ریزی، سیاست و فرهنگ، نشرنی، 1391، صص 9 -8.

[16]. برگرفته از: حسین عظیمی، به کوشش خسرو نورمحمدی، اقتصاد ایران: توسعه، برنامه ریزی، سیاست و فرهنگ، نشرنی، 1391 .

[17]. حسین عظیمی، رسالت ها و وظائف در سازمان مدیریت و برنامه ریزی و در موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه ریزی، موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه ریزی، 22/8/1381، ص 10.