عنوان مقاله: بررسی عوامل موثر بر انحراف برنامه‌ریزی توسعه در ایران از برنامه های سوم و چهارم عمرانی

تهیه کننده: خسرو نورمحمدی

تاریخ تهیه: شهریور 1392

 برای دانلود مقاله به لینک ذیل مراجعه شود:

http://noormohamadi2004.persiangig.com/document/barname-enheraf.doc/download

 

برای مطالعه مقاله به ادامه مطلب مراجعه شود:


بررسی عوامل موثر بر انحراف برنامه‌ریزی توسعه در ایران

از برنامه های سوم و چهارم عمرانی

تهیه کننده: خسرو نورمحمدی

تاریخ تهیه: شهریور 1392

 

مقدمه:

ایران بعد از جنگ جهانی دوم، به دلیل موقعیت ژئو پلتیک و شرایط جهانی به صورت تبعی و به سرعت پذیرای برنامه‌ریزی توسعه می‌شود. اما این ورود بدون تحقیقات و شناخت لازم و کافی آغاز می‌شود. خارجیان در طراحی برنامه های (ضعیف و بدون الگوی) اول و دوم تاثیر گذارند ولی به دلیل حضور موثر نیروهای داخلی، برنامه تلفیقی از منفعت داخلی و خارجی است. در این شرایط کودتای 28 مرداد 1332 اتفاق می افتد و منافع و اهداف خارجیان بر برنامه های سوم و چهارم اولویت می یابد.

دکتر حسین عظیمی معتقد است عامل خارجی در ترکیب با عدم شناخت آنان از جامعه ایران، ضعف علمی داخلی، مسائل داخلی، نظام پادشاهی و ... باعث ایجاد نظامی ناقص از برنامه ریزی می شود. لذا برنامه های سوم و چهارم بیشتر با اتکاء بر ضوابط فنی و سرمایه‌گذاری فیزیکی پیش می رود و تکنیک بر محتوا غالب می شود. لذا نظام برنامه ریزی سوم و چهارم عمرانی علیرغم موفقیت های چشمگیر رشد اقتصادی نظام برنامه ریزی ایران را دچار اشکالات و انحرافاتی می کند که برای همیشه در برنامه ریزی ایران ماندگار می شود.

این مقاله به دنبال بررسی فرضیه فوق در برنامه ریزی ایران است.

 1-عوامل موثر بر برنامه سوم و چهارم عمرانی قبل از انقلاب

برنامه سوم و چهارم نقطه عطف برنامه‌ریزی در ایران است، بطوریکه بدون شناخت آن‌ها نمی‌توان شکل‌گیری، موفقیت‌ها، انحرافات و شکست‌های بعدی برنامه‌ریزی را در ایران به درستی شناخت. این تاکید از آن جهت نیز هست که علیرغم مقالات نوشته شده و تحقیقات انجام شده در این حوزه، به دلیل پیچیدگی عوامل تأثیرگذار، می‌توان تبیین‌هایی ارائه داد تا موفقیت‌ها و شکست‌های برنامه‌ریزی در ایران را در این دو برنامه و برنامه‌های بعدی بهتر توضیح دهند.

همان طور که اشاره شد برنامه‌ریزی در ایران بیشتر با منشاء خارجی شکل گرفت ولی منفعت خارجی و داخلی تا حدودی برابری داشتند. ولی بعد از کودتای 1332 این منفعت و دانش خارجی است که در برنامه‌ریزی ایران برتری می‌یابد و از اینجا تحلیل و مسیر برنامه‌ریزی ایران عوض می‌شود. لذا تحت تاثیر عامل فوق، آثار این دو برنامه(در ترکیب با عوامل داخلی) تاثیرات مختلفی برجای گذاشتند. در این دوره خارجی‌ها به طور موثرتری، به شکل مستقیم و غیر مستقیم، نظام برنامه‌ریزی ایران را مدیریت کردند. لذا برنامه سوم و چهارم و سازمان برنامه به صورت جزئی از یک مجموعه بزرگ‌تر قرار گرفتند که برای هدف در هم شکستن ساختارهای اقتصاد سنتی ایران برای دستیابی به توسعه سامان داده شدند. آن ها از یک طرف تحول در ساختار سیاسی کشور را دنبال می‌کردند و از طرف دیگر تحول در ساختار کارفرمایی و مالکیت در ایران را به نتیجه می‌رساندند و از سوی دیگر زیربناها را از طریق برنامه توسعه می‌ساختند. لذا برنامه‌ریزی در این دوران را باید با اهداف، روش‌ها و در یک فضای وسیع تر مورد بررسی قرار داد که سازمان برنامه، گروه‌های اول و دوم مشاوران‌هاروارد و ... تنها جزئی از آن هستند. در این دوران ترکیب عوامل و تحولات مختلف (مانند ضعف علمی گروه اول مشاوران‌هاروارد، تفاوت نگرش گروه دوم هاروارد به برنامه‌ریزی و عدم آشنایی آنان با وضعیت ایران، حضور ابتهاج در سازمان برنامه، کاهش اعتماد شاه به آمریکاییان، تأثیر کودتا در مشارکت مردم با حکومت و برنامه، تداوم ضعف تحقیقات در سازمان برنامه‌ریزی و متعاقباً ضعف درک علمی و دقیق برنامه‌ریزی توسعه، ضعف سیستم اداری ایران، عدم پیوند برنامه‌ریزی با دستگاه‌های اجرایی، تضاد سازمان برنامه با دستگاه‌های اجرایی، بی علاقگی آمریکاییان به توسعه ایران به دلیل پایان جنگ سرد و ...) باعث شد تا علیرغم موفقیت‌های برنامه سوم و چهارم، مبانی برنامه‌ریزی در ایران از تحقیقات، شناخت و مشارکت داخلی شکل نگیرد و رابطه ما با خارجیان نیز یک رابطه تبعی شود و منافع آنان بر منافع ملی در برنامه برتری یابد.

2-تحلیلی بر نظام برنامه‌ریزی برنامه سوم و چهارم

مدیریت آمریکاییان بر نظام برنامه‌ریزی ایران در برنامه‌های سوم و چهارم عمرانی از نظر حسین عظیمی اینچنین بیان شده است:[1]

زمانی که آمریکایی‌ها بعد از کودتای دولت ملی مرحوم دکتر مصدق به ایران آمدند، تردیدی نیست که بر ایران و سیاستگذاری آن مسلط و حاکم شدند. البته، هدف آن‌ها واقعاً توسعه ایران بود، چون منفعت ایشان چنین ایجاب می‌کرد نه آنکه مثلاً انسان دوست بودند و یا ما را دوست داشتند. داستان این بود که باید حلقه امنیتی دنیای غرب شکل می‌گرفت و در این حلقه امنیتی که در زیر کشور شوروی قرار داشت، ایران یک حلقه مهم بود. هدف و بحث آمریکائی‌ها این بود که؛ ایران را نمونه می‌سازیم که هم قوی باشد و هم به همگان نشان می‌دهیم که کمونیسم پیشرفت ایجاد نمی‌کند، بلکه غیرکمونیسم پیشرفت ایجاد می‌کند. چون تئوری آن زمان چنین چیزی را به آن‌ها می‌گفت و آن‌ها هم همواره بر اساس تئوری کار می‌کنند. این تئوری مربوطه به زمان کندی و مشاور وی آقای روستو است. در آن زمان آمریکائی‌ها اعضایی از دانشگاه هاروارد را برای برنامه‌ریزی به ایران فرستادند. آن‌ها می‌دانستند که ایران نه برنامه‌ریزی دارد و نه برنامه ریز. پس ایران را خوب مطالعه کردند. برنامه‌ریزی توسعه یعنی نهادسازی و آمریکایی‌ها این را خوب می‌دانستند. برنامه‌ریزی توسعه به روش نهادسازی نیز به نوعی مثل پازل بچه‌هاست که قطعات مختلفی کنار هم قرار می‌گیرند یکی از این قطعات سازمان برنامه بود. برای مثال پازل بانک توسعه صنعت ومعدن را نیز درست کردند.

همچنین گفتند(سال 38-1337)که می‌خواهیم در صنعت ایران سرمایه‌گذاری خصوصی انجام شود. خارجی بیاید، سرمایه‌گذاری کند و تکنولوژی بیاورد. آن‌ها دیدند که هیچگونه سرمایه‌گذاری صنعتی در ایران وجود ندارد. نگفتند تنها یک قانون می‌نویسیم و تملق سرمایه گذاران صنعتی را نیز می‌دهیم. بلکه نهاد و سازمان درست کردند. لذا بانک توسعهصنعت و معدن ایران را تأسیس کردند. کل سرمایه بانک چهل میلیون تومان است. چهل میلیون در آن زمان نسبتاً زیاد بود. 60 درصد از سهام این بانک را به ایرانیان و 40 درصد آن را به خارجی‌ها فروختند. این سهام را نیز به هرکسی نفروختند. به سراغ افرادی رفتند که دارای پول و سرمایه بودند. از سازمان‌ها و افراد خاصی درخواست کردند. در مورد سهم خارجی؛ در آمریکا، انگلیس، فرانسه،‌ ایتالیا و آلمان به سراغ هر شرکت بزرگ تأمین کننده سرمایه که به پول و تکنولوژی دسترسی داشت رفتند و به زور هم که شده آن‌ها را تشویق کردند (به زور، منظور همان تشویق‌های دوستانه خودشان است) که بیایید در این بانک توسعه صنعت و معدن سهم بخرید. مثلاً شرکت لازارپرنت در حدود دو هزار دلار سهم خرید که این میزان معادل پول توجیبی مدیرانش هم نبود. چرا این کار را کردند؟ چون بحث آن‌ها این بود که ما سرمایه‌گذاری خارجی می‌خواهیم، تکنولوژی خارجی می‌خواهیم و باید جایی را درست کنیم که این افراد را بشناسند و بتواند به آن‌ها مراجعه کنند و این‌ها جزئی از خودشان باشند. نه آنکه صرفاً یک قانون بنویسیم و سال‌ها برای اجرای آن دست و پا بزنیم و برای عدم اجرای آن انواع مجازات ها را بگذاریم و در آخر نیز نتوانیم.( به ایران امروز نگاه کنید،‌ الان سال هاست که بحث اجرای اصل 44 قانون اساسی را داریم . از یکطرف تصویب این قانون سال ها طول کشیده و از طرف دیگر نهادهای لازم را برای اجرا نداریم. تازه فکر می کنیم با این قانون می توانیم مسئله را حل کنیم و بعضا نام آن را انقلاب اقتصادی گذاشته ایم. عملاً‌ خواهیم دید که چنین چیزی محال است) یک نهاد یا یک سازمان درست کردند که در لیست سهامدارانشان نام دو هزار صاحب سرمایه و صاحب تکنولوژی ثبت شده بود. سپس به بانک وظیفه ای دادند و گفتند که شما سرمایه‌گذاری نمی‌کنید. کار شما مطالعه و تهیه پروژه است. باید در مملکت بگردید و ببینید که در کجا می‌توان یک کارخانه مثلاً چینی سازی درست کرد. آیا سودآور هست یا نیست؟ باید مطالعات توجیهی فنی ـ اقتصادی انجام دهید و پروژه سودآور را پیدا کنید. وقتی پیدا کردید به شرکای خود بگویید که این پروژه مورد نظر است، این محاسبات آن است و این هم سود آن، بیایید و سرمایه‌گذاری کنید. اگر نیامدند بانک خودش اقدام کند و بگوید برای آنکه خاطرتان جمع شود من هم حاضرم 10 درصد از این سهام را خریداری کنم اما به محض آنکه پروژه راه افتاد باید سهام همین 10درصد را نیز بفروشید. چون شما محلل سرمایه‌گذاری هستید نه سرمایه گذار. پس ببینید آن‌ها برای کار سرمایه‌گذاری یک نهاد ساختند.

نکته جالب‌تر این است که گفتند این بانک نمی‌تواند دولتی باشد. اگر دولتی باشد کارایی نخواهد داشت، پس باید خصوصی باشد. اما کار صنعتی فقط 8 درصد سود دارد درحالی‌که کار تجاری 24 یا 25 درصد سود دارد. چطوری می‌توان به سرمایه گذار خصوصی گفت که این 25 درصد سود تجاری را رها کن و به 8 درصد سود صنعتی قناعت کرد. یقیناً او این کار را نمی‌کند. ما هم که می‌خواهیم این بانک واقعاً خصوصی باشد. بلافاصله این موضوع را به دولت ایران گفتند و عمل کردند. سرمایه این بانک چهل میلیون تومان بود و بانک مرکزی وام بدون بهره 30 ساله ای معادل 60 میلیون تومان یعنی 5/1 برابر سرمایه را در اختیار این بانک گذاشت. بعد گفتند حالا بیایید با این 100 میلیون کاری کنید که این سود 8 درصدی که می‌خواهید بین 40 میلیون تقسیم کنید، 24 درصد بشود. به عبارت دیگر گفتند درست است که سود تجاری 24 درصد است اما ما هم این کمک را می‌کنیم تا شما سرمایه داران هم 24 درصد سود ببرید. یعنی آنان فقط به دستور دادن در مورد کار صنعتی اکتفا نمی‌کردند . بلکه نهاد می‌ساختند و 75 برابر سرمایه وام بدون بهره و سی ساله نیز در اختیارش می‌گذاشتند ! علاوه بر این مقرر کرده بودند که این نهاد به مدت پانزده سال هیچ قسطی نپردازد و بعد از پانزده سال اقساط را پرداخت کند. اولین کاری را که در داخل خود بانک کردند، استخدام متخصصین ارزیابی پروژه و ایجاد یک کتابخانه برجسته بود. همچنین یکی از افرادی را که در این نوع امور بانکی در دنیا مشهور بود به عنوان مدیرعامل بانک قرار دادند. برای 5 سال بعد افرادی از زمره اقتصاددانان شناخته شده ایرانی را جایگزین کردند. به همین ترتیب ، تمام ریزه کاری‌ها در این بانک رعایت شده بود و گزارش‌های قطوری راجع به کارهای توجیهی آن وجود داشت.

مطالعات نشان می‌دهد در سال ۱۳۵۱حتی یک پروژه مهم صنعتی در ایران نبوده است که این بانک در آن زمان در مورد آن پروژه وظیفه‌ای داشته باشد و انجام نداده باشد. بسیاری از تکنولوژی ها را این بانک برای سرمایه‌گذاری‌ها وارد می‌کرد و راحت هم وارد می‌کرد چون سرمایه گذار خارجی عضو مجموعه خودش بود. بنابراین پروژه سودآور را پیدا می‌کردند،‌ تعارف هم نداشتند و معتقد بودند که سرمایه دار باید سود ببرد. بعد از آنکه پروژه سودآور را پیدا می‌کردند به سراغ افراد سرمایه دار می‌رفتند به سرمایه دار خارجی می‌گفتند بیا و هرمیزان سهمی که می‌خواهی در نظر بگیر و خریداری کن، به سرمایه دار ایرانی هم می‌گفتند تو هم سهم خودت را بگذار، تکنولوژی را هم می‌توانید خودتان بیاورید و وارد کنید و بنابراین همه چیز در درون آن نهاد به راحتی حل می‌شد.

بانک برنامه هم بود که بعداً به بانک اعتبارات صنعتی برای اعتبار دادن و حمایت از صنایع کوچک‌تر تبدیل شد. در کنار این‌ها به تدریج سازمان گسترش و نوسازی صنایع را برای ایجاد و پرداختن به پروژه‌هایی مثل فولاد و زیربناهایی که همه جا دولتی است، درست کردند. بانک توسعهکشاورزی را همتای بانک صنعت ومعدن برای کشاورزی روزمره درست کردند. به بانک توسعه کشاورزی گفتند که کارهای مربوط به توسعه صنعت در بخش کشاورزی را شما انجام دهید. همچنین بانک اعتبارات کشاورزی را برای رسیدگی به کشاورزان کوچک ایجاد کردند.

درکنار همه این کارها به ساختار مجلس هم فکر کردند. اصلاحات ارضی را به عنوان جزیی از این پازل معرفی کردند، برای آنکه بتوانند سیستم کلی سیاسی ـ اجتماعی ایران راعوض کنند. به این نتیجه رسیده بودند که ساختارسنتی حاکم بر مجلس جلوی کارشان را می‌گیرد، پس اصلاحات ارضی ۱۳۴۰ را باهدف تغییر ساختار مجلس مطرح کردند. دیدند که ساختار مجلس در ایران به گونه ای است که جلوی هر تحرکی را می‌گیرد. غیر از دو مجلس اول دوره مشروطیت، تمام نمایندگان مجالس ایران یا حداقل 50 درصد از آن‌ها تا سال 1962 یعنی زمان اصلاحات ارضی، مالکین زمین هستند و مالکین سنتی هم هستند. آمریکائی‌ها بدنبال تغییر این اوضاع بودند. آمریکا نیامد مالکین را بگیرد و یا اعدام کند. به جای آن اصلاحات ارضی را معرفی کرد. در مرحله اول مزارع مکانیزه معاف شدند. اما چرا ؟ آیا در مورد صاحبان این مزارع پارتی بازی می‌کردند؟ صاحبانی که آنقدر قدرت دارند که می‌توانند با قانون پارتی بازی کنند و اگر قانون هم از این بازی بگذرد، کار آن‌ها پیش می‌رود. بحث آمریکائی‌ها این نبود. بحث آنان فروپاشی سیستم سنتی مالکیت ایران بود، چون این سیستم را پایگاه همه تصمیمات مجلس می‌دانستند. در آن زمان به هیچ عنوان موضوع بزرگ مالکی و کوچک مالکی مطرح نبود و آن تبلیغاتی هم که می‌شد واقعیت نداشت. صحبت آن‌ها این بود که می‌گفتند هر مالکی می‌تواند یک روستا یا ده شش دانگی را انتخاب کند و بقیه را به کشاورز بدهد و بعد هم آن ده شش دانگی را یا باید در مرحله بعد مکانیزه کند، یا آن را تقسیم کند و یا اجازه دهد که از سیستم سنتی بیرون آید. در اصل،‌ بحث نهاد سازی بود که اصلاحات ارضی را با موفقیت کامل اجرا کرد. آن‌ها این امکان را فراهم کردند که تصمیم گیری‌ها عوض شود،‌ ساختار روستایی ایران عوض شود، ساختار مجلس ایران عوض شود، ساختار دولت و همه چیز به نفع اهداف آن‌ها تغییر کند. آمریکائی‌ها آن مشکل را پیدا کردند، نهادسازی کردند. نگفتند ما می‌خواهیم مالکیت سنتی از بین برود پس ظرف یک ماه آینده هر مالک سنتی را می‌گیریم، مجازاتش می‌کنیم یا اعدامش می‌کنیم و یا خود مالک توبه کند و بیاید و بگوید که دیگر به دنبال مالکیت سنتی نمی‌روم. به تدریج این پازل‌ها شکل می‌گرفت. بدین ترتیب یکسری هسته‌های تشکیلاتی بین این پازل‌ها درست کردند. اساس برنامه‌ریزی توسعه نیز همین است. هر پازلی یک وظیفه‌ای دارد و امکانات انجام آن نیز برایش فراهم است. آمریکایی‌ها روی ریزه کاری‌ها خیلی خوب کارکرده بودند.  

سازمان برنامه نیز وظیفه‌اش صرفاً زیربنا سازی بود. سازمان برنامه در آن زمان نه مسئول برنامه بزرگ و جامع کشور بود، نه مسئول بودجه جامع کشور. به سازمان برنامه وظیفه دادند که کارهای راه سازی، سد سازی، نیروگاه و دانشگاه را انجام دهد. به سازمان برنامه گفتند که روی برنامه جامع کار نکن. توجه شود که سازمان برنامه ‌ایران از سال 1351 وارد برنامه‌ریزی جامع شد و تا قبل از آن وارد این نوع برنامه‌ریزی نشده بود. به سازمان برنامه گفتند کار شما این است که سد بسازید،‌ جاده بسازید ولی بودجه با شما نیست. بودجه،‌ مربوط به وزارت دارائی است. دنیا هم در راستای کمک به شاه بسیج شده بود.

3-غیر جامع بودن برنامه‌های سوم و چهارم

جامع نامیدن برنامه های سوم و چهارم عمرانی عنوان کاملی نیست. آنها به نسبت برنامه های اول و دوم برنامه های جامع تری بودند ولی به دلایل مختلفی آنها برنامه جامع نیستند. برای این استدلال لازم است اشاره شود که:

  1. در همان زمان گروه دوم مشاوران هاروارد ضمن تاکید بر جامع نبودن برنامه سوم، ارایه تعریف دقیق برنامه ریزی جامع را لازم دانستند."دربرنامه اول، برنامه ریزی به مفهوم برنامه ریزی فعالیت های سرمایه‌گذاری محدودی بود... در پی تغییرات فوق، مفهوم برنامه ریزی به مفهومی متحول شده که در یک تعریف نه چندان دقیق، برنامه ریزی جامع توصیف شده است... برنامه ریزی جامع اصطلاحی است که به طرق مختلف می توان آن را تعریف کرد."[2]
  2. برنامه های سوم و چهارم تحت توصیه مشاوران هاروارد بصورت جامع توصیه شد. ولی در جریان عمل به دلیل مشکلات متعدد این هدف محقق نشد. این گروه معتقد است:" آنچه] در برنامه سوم[ باقی می ماند یک مدل است نه یک برنامه"[3]
  3. اصطلاح جامع از آن در زمان خود استفاده شد که برنامه های سوم و چهارم نسبت به برنامه های اول و دوم اصطلاحاً جامع تر بودند ولی اگر به ابعاد جامعیت برنامه پنجم توجه شود دیگر نمی توان برنامه سوم و چهارم را جامع نامید.
  4. برنامه‌ریزی جامع نیازمند بودجه ریزی جامع است و تا سال 1351 بودجه جاری در وزارت دارایی بوده است.
  5.  در این دوران باید کل نظام برنامه ریزی را با مدیریت آمریکاییان مورد بررسی قرارداد نه صرفاً برنامه سوم عمرانی. در اینصورت می توان گفت که نظام برنامه سوم یک برنامه هسته‌های خط دهنده (Core-Planninig) یا کلیدی و دارای استراتژی توسعه است.
  6. برنامه‌های سوم و چهارم از الگوی جایگزین واردات استفاده کرده‌اند که این الگو، برنامه‌ریزی جامع نیست.

4-اشکالات نظام برنامه‌ریزی برنامه سوم و چهارم:

تحت تاثیر عمده آمریکاییان باهدف توسعه ایران که منطبق با منافع آنان بود با روش‌های برنامه‌ریزی خود باعث شدند تا اقتصاد ایران در دوره 50-1338 سالانه به طور متوسط رشدی معادل 8 تا 9 درصد آن هم با  تورم‌های زیر 5 درصد داشته باشد. این موفقیتی بزرگ برای اقتصاد ضعیف ایران محسوب می‌شد. اما برنامه های سوم و چهارم به دلیل عمده زیر برنامه ریزی ایران را به انحراف کشاند:

  1. هدف دانش برنامه ریزی به ویژه برنامه ریزی توسعه در آغاز، عمران و توسعه کشور بود. گروه مشاورین هاروارد نیز با پیش نیازها و ضرورت های این نوع برنامه ریزی آشنایی نداشتند. لذا بخش عمده گزارش گروه دوم مشاوران هاروارد به اشتباه گروه اول[4] در پیشنهاد غیرعلمی برنامه ریزی جامع (و غیرقابل اجرا بودن آن برای ایران و اشتباهات مفهومی و فنی و اجرایی آن) برای برنامه سوم می پردازد. گروه دوم مطرح می‌کند که در "گزارش بازنگری برنامه دوم به طور خلاصه نتیجه گیری شده است که کاستی‌های برنامه دوم را به سه عامل " پیچیدگی برنامه‌ریزی"، " کمبود نیروی انسانی آموزش دیده" و " عوامل نهادی" می‌توان نسبت داد. به راستی که معلوم نیست کشف ضعف‌های بنیادی برنامه دوم چگونه می‌تواند الزاماً توسل به برنامه‌ریزی جامع را] توسط گروه اول[در پی داشته باشد؟!"[5] همچنین گروه دوم اضافه می‌کند:" ما اکثراً با این گمان کار خود را آغاز کردیم و همه با این باور کارمان را به پایان رساندیم که اشخاص] گروه اول[ معتقد به برنامه‌ریزی جامع در داوری خود درباره این نوع برنامه‌ریزی دچار اشتباه شده‌اند یا اینکه بیش از اندازه به قضاوت خود درباره این برنامه‌ریزی اعتماد کرده‌اند که متکی بر شواهد کافی نبوده است. آن موقع با توجه به شرایط حاکم در ایران برنامه‌ریزی جامع نمی‌توانست کارساز باشد... ما آگاهانه کوشیدیم تا در چارچوب شرایطی کار کنیم که از پیش] توسط گروه اول[ تعیین شده بود...یعنی ] علیرغم اطمینان به اشتباه بودن،[ ضرورت جامعیت برنامه‌ریزی در ایران را بپذیریم."[6]
  2. گروه هاروارد و برنامه‌ریزان داخلی، به دلایل ضعف علمی، عدم شناخت ایران و ... نتوانستند مفاهیم و روش های صحیح برنامه ریزی ایران را به درستی تبیین کنند و نهایتاً ایران را به سمت نوعی مبهم از برنامه ریزی جامع سوق دادند. گروه هاروارد معتقد است: "ما به رغم تمام موفقیت های خود به عنوان یک اقتصاددان و مدیر اجرایی هیچ شناختی درباره خود ایران یعنی تاریخ، سنت ها، فرهنگ و به ویژه مذهب مردم آن نداشتیم... همکاران ایرانی همواره به ما یادآوری می کردند که مذهب نقش چندانی در اصلاحات اجتماعی ایران ندارد. کاملاً مشخص بود که این ارزیابی غلط است. اما ما به قدری سردر گم بودیم که خود نمی توانستیم به ارزیابی معنی دار نقش مذهب در جامعه ایران دست یابیم."[7]
  3. ضعف مشارکت سیاسی اجتماعی مردم نیز از اشکالات نظام برنامه ریزی بود. اشتباهی که خارجیان مرتکب شدند این بود که برنامه را بدون مشارکت موثر سیاسی، اجتماعی، علمی و فرهنگی ایرانیان و با روش‌های فنی خود پیش بردند. مردم دخالت موثری در برنامه ریزی نداشتند. مردم تحولات را می دیدند ولی نمی دانستند ناشی از چه چیزی و برای چیست؟ می دیدند جاده، برق، آب و ... تامین می شود، ولی اینکارها ناشی مشارکت اقشار وسیع مردم نیست. آن ها ارتباطی با برنامه پیدا نمی کنند هرچند مصرف کننده نتایج آن هستند. در این رابطه گروه دوم هاروارد در گزارش خود اشاره می کنند: "ما در برنامه‌ریزی ایران باهمکاران ایرانی درگیر بودیم. آن‌ها مدام تاکید می‌کردند که باید تحولات اجتماعی در ایران صورت بگیرد و ما معتقد بودیم که این درست نیست و ما با همان تحولات فنی که صورت می‌دهیم، می‌توانیم ایران را به توسعه برسانیم."[8]البته وی می‌نویسد که ما بعد متوجه شدیم که همکاران ایرانی ما درست می‌گفتند.
  4. "در این میان شاه نیز از یکطرف به آمریکایی‌ها و گروه هاروارد اعتماد ندارد و از سوی دیگر اعتقادی به ماهیت کار سازمان برنامه و روش‌های آن نداشته و بیشتر آن را به عنوان پشتیبان دیدگاه‌های شخص خود می‌خواهد. "نشانه مهم بی اعتمادی شاه به سازمان برنامه، مطلقه گرایی او در حاکمیت و دادن دستورات و طرح‌هایی بود که بدون توجه به نظرات و فعالیت‌های سازمان برنامه، آن‌ها را برای کشور لازم الاجرا می‌دانست. برای مثال هنوز ماه‌های اول برنامه سوم بود که یکباره انقلاب سفید و یا انقلاب شاه و ملت صورت گرفت که اصلاً در کادر برنامه نبود. اعلی حضرت در برنامه سوم فقط یک جلسه به سازمان برنامه آمدند و اصول برنامه سوم برایشان توضیح داده شد تا برنامه سوم تقریباً می‌شود گفت که شاه به برنامه توجهی نداشتند، حتی آن را قبول نداشتند. اصولاً اعتقاد نداشتند به برنامه‌ریزی به آن معنی که سازمان ما فکر می‌کرد."[9]خداداد فرمانفرماییان که در آن زمان معاون اصفیا بود می‌گوید شاه بدون توجه به مطالب مطرح‌شده، بر نیازهای دفاعی کشور تأکید کرد و اصلاً به مباحث اقتصادی و اجتماعی و انضباط مالی و اداری و اجرایی مد نظر برنامه‌ریزان واکنشی نشان نداد. به گفته مجیدی، مسئله این بود که آن رابطه‌ای که باید بین گروه برنامه‌ریزی در سازمان برنامه با تصمیم گیران دولتی به خصوص تصمیم گیرنده اصلی یعنی پادشاه باشد وجود نداشت. پس از این جلسه خداداد فرمانفرماییان به حالت قهر از سمت خود استعفا داد. [10]
  5. از اشکالات دیگر نظام برنامه‌ریزی برنامه‌های سوم و چهارم عدم پیوند مناسب آن با بدنه دولت بود. سازمان برنامه در برنامه های سوم و چهارم شروع به افزایش اقتدار قانونی خود نسبت به دستگاه های اجرایی می کند و از اینجا برای خود و برنامه ریزی کشور مشکلاتی را بوجود می آورد. مجیدی می‌گوید:"ما در فضایی کار می‌کردیم که می‌دانستیم ما جدا هستیم از کادر سنتی دولت. ما یک دستگاهی هستیم که کارهایی انجام می‌دهیم که نوع و هدف آن را خیلی‌ها نمی‌فهمند و خیلی‌ها توجیه نشده‌اند و نمی‌دانند که خط مشی ما چیست و به چه طریق و با چه هدفی نوسازی می‌کنیم. ما فکر می‌کردیم تلاشی که می‌کنیم برای آینده ایران خیلی مفید است، چون ایران از نظر اقتصادی باید در راه توسعه قدم بردارد و تبدیل به یک کشور توسعه یافته شود و این وظیفه به عهده ماست. دولت به ما طوری نگاه می‌کرد که این‌ها آدم‌های فرنگ رفته، آمریکا تحصیل کرده و نور چشمی‌هایی هستند که از ما حقوق بیشتر می‌گیرند، زندگی بهتری دارند و دماغشان خیلی بالاست و ما را کوچک و ضعیف تصور می‌کنند. این برخورد دولتی‌ها با ما بود...[11] گروه هاروارد اشاره می کند:" نگرش ما بهتر از شما کار می‌کنیم، که مسئولان برنامه‌ریزی مرکزی نسبت به دستگاه‌های اجرایی داشتند سبب تقویت نیروهای بانفوذی شد که جامعیت برنامه‌ریزی را امری بسیار مطلوب و اگرنه ضروری می‌دانستند."[12]
  6. ضعف تحقیقات داخلی که موجب شد مدیران و محققان داخلی کشور در پذیرش نوعی از جامعیت بدون ضابطه برای برنامه، عدم تحقیقات لازم بر مفاهیم برنامه، عدم مستند سازی کافی تحولات و مباحث برنامه، عدم نقد و بررسی کافی برنامه ریزی موثر بوده است. گروه هاروارد مدعی است " ناتوانی تحقیقاتی بخش اعظم اقتصاددانان ایرانی سبب شد که تحقیقات لازم برای تهیه برنامه سوم را عمدتاً مشاوران خارجی انجام دهند. سرانجام، برنامه اقتصادی کشور تهیه شد اما اقتصاددانانی که با اتکا بر ابتکارات و قابلیت های خود بتوانند به برنامه ریزی اقتصادی بپردازند، تربیت نشدند."[13]

5- برنامه‌ریزی در برنامه سوم عمرانی (46-1341)

برنامه سوم نقطه عطف برنامه‌ریزی ایران است. ابتهاج در سال 1337با توجه تجربه برنامه دوم و ضعف دانش برنامه‌ریزی در ایران و تمایل غرب به توسعه ایران، اقدام به ایجاد دفتر اقتصادی و دفترفنی[14] سازمان برنامه و دعوت از گروهی تحت عنوان مشاوران‌هاروارد[15] (گروه اول و دوم) برای ارزیابی برنامه دوم و تدوین برنامه سوم نمود.

گروه اول مشاوران‌هاروارد بیشتر کلی نگر و ایده آل گرا بودند و به اشتباه خواستار اجرای برنامه‌ریزی جامع تری نسبت به برنامه های اول و دوم عمرانی شدند. "این گروه در گزارش خود ادغام سازمان برنامه در دولت را پیشنهاد کرد و همچنین توصیه کرد سازمان برنامه از مسئولیت اجرایی طرح‌های عمرانی کنار رود و نقش مهم‌تری که همان مدیریت اقتصادی کشور است را بر عهده گیرد. کمیسیون سامان دهی برنامه سوم که در سال 1339 تشکیل شد، در گزارشی که در تیرماه 1340 منتشر کرد پیشنهادهای مزبور را پذیرفت و به علاوه برای حل مسائل فنی برنامه‌ریزی و از جمله رابطه سرمایه‌گذاری‌های عمرانی، فنی با برنامه‌ریزی کلان اقتصادی، اجتماعی راه حل‌هایی پیشنهاد نمود.[16] پس از آنکه به نفع برنامه‌ریزی جامع و ملی تصمیم گیری شد، تنها کار باقیمانده تهیه برنامه‌های عمل بود، اما پس از آنکه کار تهیه برنامه سوم به جریان افتاد، هدف تهیه برنامه عمرانی ملی و جامع جای خود را به هدف تهیه چارچوب تحلیلی و طرح کلی برنامه عمرانی سوم داد. تهیه این چارچوب که در نهایت تا حد چارچوب برنامه سوم یا کلیات برنامه پیش رفت، بیش از سه سال طول کشید."[17] یعنی عملاً برنامه سوم حتی در طراحی نیز یک برنامه جامع نبود، لذا برنامه سوم با توجه به ضعف علمی و اشتباه گروه هاروارد و ضعف داخلی بیشتر با تاکید بر تحولات فنی و سرمایه گذاری فیزیکی پیش رفت. بطوریکه گروه در گزارش خود اشاره کردند: "ما در برنامه‌ریزی ایران باهمکاران ایرانی درگیر بودیم. آن‌ها مدام تاکید می‌کردند که باید تحولات اجتماعی در ایران صورت بگیرد و ما معتقد بودیم که این درست نیست و ما با همان تحولات فنی که صورت می‌دهیم، می‌توانیم ایران را به توسعه برسانیم." [18] البته وی می‌نویسد که ما بعد متوجه شدیم که همکاران ایرانی ما درست می‌گفتند.

ضعف تخصصی گروه اول هاروارد (1340- 1337)باعث شد تا مأموریت این گروه خاتمه یافته و گروه دوم(1341-1340) به ایران بیایند ولی، عملکرد اشتباه گروه اول باعث ترویج گرایش به برنامه‌ریزی جامع شده بود. اگرچه گروه دوم هاروارد، بر آماده نبودن ایران برای اجرای برنامه جامع تاکید کردند ولی ضعف علمی-تحقیقاتی داخل و جذابیت های برنامه ریزی جامع باعث شد تا کم کم گرایشی مبهم به سوی برنامه ریزی جامع (که نمونه موفقی نیز در جهان ندارد) ایجاد شود. گروه دوم به دلیل اختلاف نظر شدید با مقامات سازمان برنامه، قبل از پایان مدت قرارداد و قبل از شروع برنامه سوم، ایران را در سال 1341 ترک کردند.

البته چنانچه کل نظام برنامه ریزی مدیریت شده توسط آمریکاییان در این دوران بررسی شود می توان آن را یک برنامه ریزی کلیدی یا هسته های خط دهنده نامید. برنامه سوم اولین برنامه توسعه اقتصادی ایران است. استراتژی مورد استفاده در این برنامه و برنامه چهارم، جایگزین واردات نیز نامیده شده است. اگرچه برنامه، نرخ رشد اقتصادی را از دیدگاه کلان مطرح می‌کند ولی سازمان به طور کامل به دنبال برنامه تفصیلی نمی‌رود و هنوز به مقدار زیادی متکی به پروژه‌های قبلی و جدید است. (توجه شود که تا سازمان برنامه سوم ، مسئول زیربناسازی شامل سد، مدرسه، راه، ساختمان و ... بود و موارد بودجه و مسائل کلان ارتباطی به سازمان نداشت.) با توجه به جامعیت این برنامه در نگرش به کل بخش‌های اقتصادی-اجتماعی، این برنامه به اشتباه برنامه‌ریزی جامع نیز خوانده می‌شود، درحالی‌که برنامه دارای استراتژی توسعه، نمی‌تواند برنامه‌ای جامع در روش باشد.

در طول برنامه‌های اول و دوم، سازمان برنامه مسئولیت اجرای طرح‌های عمرانی را به عهده داشت و تعداد زیادی پیمانکار و مهندس را بکار گرفته بود و متعاقباً سازمان نیز به طور عمده دارای نگرش مهندسی بود. اما از برنامه سوم به بعد، به مرور این مسئولیت به عهده دستگاه‌های اجرایی گذاشته شد و سازمان برنامه نقش مهم تر مدیریت امور اقتصادی[19] کشور را عهده دار گردید. در برنامه سوم و چهارم سازمان با استفاده از نظرات دستگاه‌ها و متخصصین به صورت دبیرخانه تهیه برنامه نیز عمل می‌کرد و در این دوران تقریباً هر متخصص مطرح کشور با سازمان برنامه به نوعی همکاری داشت. عملیات عمرانی در برنامه سوم کاملاً از بودجه دولت جدا شده و در یکجا متمرکز شد و از این طریق دولت دارای دو بودجه کاملاً مجزا، یکی بودجه عمومی و دیگری بودجه عمرانی شود.

به هر حال، آنچه در برنامه سوم (در تلفیق با منافع و اقدامات آمریکاییان و ضعف ساختار ضعیف و غیر مشارکتی نظام شاهنشاهی و ضعف تحقیقات و دانش داخلی) حاکم شد منفعت خارجی و عدم شناخت علمی و ابهام داخلی بود. برنامه‌ریزی واقعی توسعه در ایران با چنین گرایش های مبهم علمی و اجرایی شروع می‌شود و این روند در برنامه سوم و چهارم نیز ادامه می‌یابد، اگرچه پس از رفتن خارجی، ضعف تحقیقات و ابهامات داخلی تأثیر بیشتری بر برنامه‌ریزی ایران گذاشت. برای مثال مجیدی مشاهده خود را از تغییر روش برنامه سوم چنین بیان می دارد: "وقتی که خداداد (فرمانفرماییان) رفت و برنامه سوم شروع شد، می‌شود اول مهرماه سال 1341. همان روز اول اصفیا بدون اینکه قبلاً به ما چیزی گفته باشد، چند نفر را در اتاقش خواست و گفت امروز برنامه سوم شروع می‌شود این برنامه سوم همراه با تجدید نظر در تشکیلات سازمان برنامه است و همراه است با تغییر دادن وظایف سازمان برنامه، لذا من فکر می‌کنم که می‌بایست ما به سه جنبه کار اهمیت بدهیم. یکی مسئله برنامه‌ریزی و مطالعات اقتصادی و تهیه برنامه سوم و اجرایش است. اجراییات می‌رود به دستگاه‌های اجرایی. ما می‌شویم یک دستگاه برنامه‌ریزی، لذا در درجه اول برنامه‌ریزی مهم است و در درجه دوم اینکه این برنامه چه جور اجرا می‌شود و ما وقتی که اجراییات را دادیم به دستگاه اجرایی بتوانیم مثل یک رادار نظارت بکنیم که این برنامه چطور اجرا می‌شود. لذا من فکر کردم یک معاونت جدید درست بکنم در سازمان برنامه به اسم معاونت نظارت و تعقیب عملیات یعنی از یک طرف نظارت بکنیم و از طرف دیگر هم پیگیری بکنیم که طرح‌های مصوب درست اجرا شود. چون دیگر مجری آن‌ها سازمان نیست، مجری دستگاه‌های اجرایی است...." [20] لذا بر این اساس می بینیم که تغییرات برنامه ریزی در ایران در برنامه سوم نه بر اساس تحقیقات قبلی بلکه بر اساس تشخیص فردی بوده است.

برنامه سوم اگرچه در تأمین اعتبارات و نیروی کار ماهر با مشکلاتی روبه رو بود، ولی اقتصاد کشور موفق به دستیابی به رشد 7.2 درصد در سال در طول دوران برنامه شد که نشان از موفقیت برنامه دارد.

6- برنامه‌ریزی در برنامه چهارم عمرانی (51-1346)

برنامه چهارم به لحاظ رشد اقتصادی برنامه‌ای موفق و حتی تاثیرگذارتر از برنامه سوم عمرانی بود، به طوری که طی برنامه، اقتصاد ایران رشد حدود 13 درصد را تجربه کرد و ترقی سطح قیمت‌ها (جز ۵.۳ درصد سال ۱۳۴۸) از حدود ۲ درصد تجاوز نکرد. رشد تمامی بخش‌های اقتصادی از پیش بینی برنامه فراتر رفت. البته وضعیت بخش کشاورزی و اشتغال بخش به لحاظ مطلق و نسبی تضعیف شد، بطوریکه مبادرت به واردات محصولات کشاورزی شد. در یک نگاه کلی به عملکرد برنامه چهارم از نظر تحقق اهداف انتخاب شده نرخ رشد و بهره وری اقتصاد ملی، دستاوردهای برنامه، فراتر از انتظار بوده است و اقتصاد ایران از نظر رشد یک دوران طلایی را پشت سر گذاشته است.

برنامه چهارم نیز مانند برنامه سوم، دارای الگو و استراتژی توسعه بود. اگر چه برنامه چهارم نیز اصطلاحاً برنامه جامع خوانده می شود ولی به دلایل گفته شده و به ویژه تاثیر مدیریت آمریکاییان بر برنامه ریزی ایران، این برنامه از نظر روش هسته‌ای خط دهنده (Core-Planning) یا کلیدی بود که به عنوان استراتژی جایگزین واردات نیز مطرح شد. این برنامه به دلایلی چون تقویت تخصص، تجربه و توان داخلی، وجود درآمدهای نفتی، بهره گیری از الگوهای مناسب تر برنامه‌ریزی، استفاده از اثرات و پایه‌های سه برنامه عمرانی قبل، مساعد بودن شرایط جهانی و اهمیت ژئو پلتیک ایران برای غرب و لذا پشتیبانی غرب از ایران در صحنه بین‌المللی در اهداف خود موفق بود. ولی برنامه‌ریزی علیرغم موفقیت در اهداف، همچنان از ضعف علمی و عدم مشارکت مردمی متاثر بود و از منشاء داخلی نمی‌جوشید و مردم تماشاگر و حاشیه نشین برنامه‌ریزی بودند. از طرف دیگر در صحنه بین‌المللی نیز پایان جنگ سرد، جایگزینی آمریکا به جای انگلیس در خلیج فارس و سپردن نقش ژاندارمی منطقه به ایران، رویکرد غرب به توسعه ایران را کم کم تغییر داد.

از طرف دیگر قدرت یافتن سازمان برنامه در اثر موفقیت‌های عمرانی و تلاش مدیران آن برای الحاق کل بودجه به سازمان که از برنامه سوم شروع شده بود نهایتاً با تصویب لایحه سپردن تهیه و تنظیم بودجه عمرانی و جاری به سازمان برنامه در مجلسین(14تیر1345) و تبدیل سازمان برنامه به سازمان برنامه و بودجه محقق شد و متعاقباً اجرای کلیه پروژه‌های عمرانی به دستگاه‌های اجرایی واگذار شد. این اتفاق پایان رسالت برنامه‌ریزی توسعه‌ای سازمان و آغاز تسلط بودجه بر برنامه و شروع برنامه‌ریزی جامع را به همراه داشت و سازمان برنامه به جای توجه به عمران و توسعه و پیشرفت باید به متغیرهای کلان، تمامی بخش‌ها و زیر بخش‌ها توجه متوازنی را نشان می‌داد. صفی اصفیاء نیز در پیش‌نویس نامه اولیه خود درباره عدم امکان برنامه‌ریزی جامع در ایران (در برنامه چهارم) اشاره می‌کند.

7- نتایج و آثار منفی برنامه سوم و چهارم عمرانی:

در ادبیات برنامه ریزی ایران، برنامه‌های سوم و چهارم به دلیل حضور آمریکاییان و ضعف سیاسی و تخصصی داخلی دارای ابهامات زیادی هستند. از یکطرف در ادبیات مرسوم برنامه ریزی از آن ها به عنوان برنامه جامع یاد می شود. از سوی دیگر تاثیر گروه مشاوران هاروارد (و نه آمریکاییان) بیش از حد لحاظ می شود و از طرف دیگر این برنامه ها موفق‌ترین برنامه ها کشور نیز خوانده می شوند. ضمن تاکید بر صحت آثار مثبت این دو برنامه به لحاظ تقویت رشد اقتصادی و دانش و مدیریت برنامه ریزی در ایران، می توان اظهار داشت آثار منفی و انحرافات ماهیتی این دو برنامه بر برنامه ریزی ایران بسیار اساسی بوده است. به عبارت کلی موفقیت های عمده رشد اقتصادی برنامه‌های سوم و چهارم( با تاکید بر روش های فنی و اجرایی و پروژه های عمرانی) در ساختار سیاسی باعث ایجاد توهم قدرت، در ساختار اقتصادی باعث اولویت یافتن رشد متغیرهای کلان اقتصادی، بودجه و پروژه های عمرانی در مقابل توسعه و عمران، در ساختار اجتماعی و فرهنگی با عدم شکل گیری وسیع توسعه خواهی در مردم و در ساختار علمی-فنی با تسلط مفاهیم فنی و تکنیکی در مقایسه با مفاهیم فلسفی و ماهیتی در برنامه‌ریزی شد. در ذیل به این آثار منفی با تفصیل بیشتر اشاره می شود:

1.     اقتصادی

  • برنامه‌های سوم و چهارم بیشتر به پشتوانه مدیریت و تاثیرگذاری خارجیان، عمدتاً با اتکا به روش‌های فنی و تکنیکی و اجرایی و نه علمی، تاکید بر سرمایه‌گذاری و پول نفت به پیش می‌رود. لذا نه تنها برنامه ها درون زا و بومی نشدند بلکه به دلیل موفقیت های متغیرهای کلان اقتصادی(به ویژه رشد اقتصادی و تورم که دیگر تکرار نشد)، شاه و اطرافیان و بخشی از جامعه ایران را دچار توهم قدرت کردند که فکر می شد با همین روش ها می توان سریعاً طی چند برنامه ایران را به تمدنی بزرگ تبدیل کرد و از کشور آن روز ژاپن نیز پیشتر رفت.
  • عمران و توسعه که هدف اصلی برنامه ریزی بود تعریف خود را از دست داد و به جای توسعه زیربناهای اقتصادی-اجتماعی، به کار ساخت فرودگاه، بیمارستان، راه، کارخانه و ساختمان سازی و... منحرف شد. سازمان برنامه نیز که قرار بود کار عمران و سازندگی و توسعه را انجام دهد و پول نفت را تنها در همین راه خرج کند به دستگاهی که وظیفه‌اش تقسیم پول نفت به بودجه دستگاه‌های دولتی شده تبدیل شد. امروزه نیز ارزیابی برنامه‌های توسعه ایران عمدتاً با میزان رشد اقتصادی و پیشرفت پروژه های عمرانی سنجیده می شود.
  • تاکید غیرعلمی و اشتباه گروه اول هاروارد بر برنامه ریزی جامع و ادامه این مسیر اشتباه توسط گروه دوم هاروارد، باعث شد تا نهایتاً نگرش حاکم بر سازمان برنامه و بودجه در زمینه تهیه برنامه توسعه از اواخر دهه 50 ( زمان تهیه برنامه عمرانی پنجم) که باید بنا به ماهیت غیر جامع باشند به نگرش به برنامه‌های جامع توسعه و هدایت همه جانبه اقتصادی کشور متحول گردید. مطالعه تجربه برنامه‌ریزی توسعه در کشورهای مختلف نشان می‌دهد که علیرغم بیش از حدود 50 سال از سابقه برنامه‌ریزی توسعه در جهان، نمی‌توان مواردی هرچند معدود از برنامه‌ریزی جامع توسعه و هدایت اقتصادی را در هیچیک از کشورها ملاحظه نمود. در دنیا یک نمونه موفق برنامه جامع پیدا نمی‌کنید. مساله این است که برنامه‌ریزی جامع توسعه و هدایت اقتصادی کشور نیازمند تحقیقات فراوان و نسبتاً دقیق از سازوکار اقتصادی و اجتماعی است که چنین تحقیقاتی در کشورهای در حال توسعه وجود ندارد. برنامه‌ریزی جامع نیازمند آمارهای تفصیلی قابل اتکا و به هنگام است که فقط در کشورهای توسعه یافته قابل دسترسی است. نیازمند متخصصان فراوان در تمامی حوزه‌های علمی و فنی است که کشورهای توسعه نیافته از کمبود و یا نبود آن رنج می‌برند. برنامه‌ریزی جامع توسعه و هدایت اقتصادی نیازمند وجود سازمان‌ها و تشکل‌های قوی، کارا و با نفوذ دولتی است که در کشورهایی همچون ایران وجود ندارد. برنامه‌ریزی جامع نیازمند دستگاه‌های اجرایی کارای دولتی است که کشورهای توسعه نیافته از آن محروم‌اند. برای مثال آرتور لوییس در سیلان در حین کمک به برنامه توسعه‌این جمله مشهور را گفت که : برنامه جامعی که می‌خواهید برای 5 سال طراحی کنید، 20 سال وقت می‌خواهد تا تهیه شود. من نیستم خودتان تهیه کنید، جامعیت ما را گیر می‌اندازد. صفی اصفیاء نیز در پیش‌نویس نامه اولیه خود درباره عدم امکان برنامه‌ریزی جامع در ایران (در برنامه چهارم) اشاره می‌کند.
  • تحت تاثیر پذیرش اشتباه و ناقص برنامه ریزی جامع، سازمان برنامه که قرار بود پول نفت را تنها برای توسعه و عمران خرج کند به دستگاهی که وظیفه‌اش تقسیم پول نفت به بودجه دستگاه‌های دولتی شده بود، تبدیل گردید و تدوین الگوی توسعه کشور نیز کم اهمیت شده و گاهی کنار گذاشته شد.

2.    فرهنگی

  • موفقیت های رشد اقتصادی بالا به همراه تورم پایین باعث نوعی توهم قدرت در سطوح بالای سیاسی و سپس بخشی از متخصصین شد. تفکری که چند سال بعد در ترکیب با شرایط درآمدهای هنگفت نفتی تحت عنوان دروازه های تمدن بزرگ مطرح و به هرحال مورد قبول قرار گرفت. این نگرش بعد از سال ها هنوز تاحدی پایدار است که اگر اقتصاد ایران با روال برنامه های سوم و چهارم پیش می رفت ایران سریعاً توسعه می یافت.
  • واقعیت بخش‌های اجتماعی و فرهنگی نادیده گرفته شد.
  • برنامه‌های سوم و چهارم مشارکت مردم را با خود همراه نداشت. لذا فرهنگ برنامه ریز توسعه در فرهنگ عمومی جامعه قرار نگرفت و لذا گروه فرهنگی-اجتماعی داخلی و بومی توسعه خواه را ایجاد نکرد.

3.   اجتماعی

  • عدم مشارکت و پیوند گروه های مختلف اجتماعی با برنامه به دلیل ساختار سیاسی و روش های غیرمشارکتی برنامه
  • شکل‌گیری ناقص مفهوم برنامه‌ریزی جامع در ترکیب با قدرت سازمان برنامه و ضعف تحقیقات داخلی باعث گردید تا رفته رفته تفکر جدیدی از برنامه‌ریزی جامع در ایران شود و برای همیشه برنظام برنامه‌ریزی کشور سایه افکند.
  • موفق خوانده شدن برنامه های سوم و چهارم بدون بررسی و تحلیل کامل شرایط و اشکالات آن باعث شده تا از آن ها به عنوان یک الگوی کامل نام برده شود.

4.    سیاسی

  • ایجاد توهم قدرت در شاه، اطرافیان و برخی متخصصین و مردم به دلیل عدم تبیین کامل برنامه ریزی و همچنین موفقیت های رشد اقتصادی در برنامه های سوم و چهارم. این مشکل سیاسی با افزایش قیمت های نفت در سال 1352 خود را در رفتار شاه و اطرافیان بیشتر نمایان ساخت.
  • به دلیل عدم درک فلسفه برنامه ریزی این اثر در ساختار سیاسی و مدیریتی ایران برجای ماند که به جای درک کلیت برنامه توسعه و نهادهای آن، برنامه‌ریزی بیشتر به مفهوم زیربناسازی و سرمایه‌گذاری فیزیکی و نگرش جامع گرفته شد. بطوریکه هنوز هم برنامه های ایران به شدت با پیشرفت پروژه های عمرانی و میزان تاخیر در اجرا سنجیده می شوند.

5.   علمی-فنی

  • عدم مطالعات علمی-فنی و شناخت کافی برنامه ریزی
  • تسلط مفاهیم فنی و تکنیکی در مقایسه با مفاهیم فلسفی و ماهیتی در برنامه‌ریزی
  • عدم مطالعات کافی در مورد قابلیت اجرایی و آثار برنامه‌ریزی جامع

 

8- نتیجه گیری

تجربیات قدیمی ترین کشور دارای برنامه ریزی توسعه یعنی ایران به همراه عدم موفقیت های آن این سوال را برای همگان ایجاد کرده که مشکل یا مشکلات برنامه ریزی ایران در کجاست. البته در این زمینه مطالعات و تحقیقات متعدد هرچند ناکافی انجام و فروض مختلفی ارایه شده است. مرحوم دکتر حسین عظیمی فرضیه ای را مطرح کرده که مدعی است برنامه ریزی ایران از برنامه های سوم و چهارم عمرانی به دلیل تاثیر عوامل خارجی و داخلی به انحراف کشیده شد به این معنا که علیرغم رشد اقتصادی چشمگیر، به دلیل عمده تسلط علمی، فنی و منفعتی خارجیان بر برنامه ریزی ایران در تعامل با ضعف دانش و ساختار سلطنتی داخلی فلسفه، ماهیت، نظام و روش های برنامه ریزی توسعه به درستی درک نشد. و جامعه ایران به شناخت علمی و صحیحی از برنامه ریزی توسعه دست نیافتند. این عوامل در ترکیب با عوامل بعدی همواره برنامه ریزی توسعه را در ایران تحت تاثیر خود داشته اند. در تایید این مدعا تفاوت برنامه های متعدد عمران و توسعه، عدم تفاهم بر نظام برنامه ریزی، عدم تفاهم بر کارکرد سازمان برنامه ریزی، عدم ارتباط با کشورهای دارای برنامه ریزی موفق، ضعف تحقیقات برنامه ریزی، عدم تفاهم بر تعریف برنامه ریزی و توسعه و امثال آن مسائلی هستند که قاعدتاً می بایست سال ها پیش در نظام برنامه ریزی ایران حل و فصل شده باشند.



[1]. حسین عظیمی، به کوشش خسرو نورمحمدی، اقتصاد ایران: توسعه، برنامه ریزی، سیاست و فرهنگ، نشرنی، 1391 .

[2] تاس. اچ . مک لئود، برنامه ریزی در ایران، بر اساس تجارب گروه مشاوره دانشگاه هاروارد در ایران در تهیه برنامه عمرانی سوم، مترجم: علی اعظم محمد بیگی، نشرنی، چاپ دوم، 1380.

[3]  همان، ص 39.

[4]  تفاوت نگرشی گروه اول و دوم هاروارد در ادامه خواهد آمد.

[5]  پیشین، تاس. اچ . مک لئود، ص 28.

[6]  همان، صص 23- 22.

[7] همان.    

[8]. George B.Baldwin.Planning And Development In Iran. Baltimore: Johns Hopkins press, 1967.

[9]. عبدالمجید، مجیدی، خاطرات عبدالمجید مجیدی، گام نو، 1382، ص 80.

[10]. منوچهر، گودرزی، خداد، فرمانفرماییان و عبدالمجید، مجیدی، توسعه در ایران، 1357-1320، تهران، گام نو، 1381، صص353-349.

[11] سازمان مدیریت و برنامه ریزی، سازمان برنامه و بودجه از آغاز تا تشکیل سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، معاونت امور پشتیبانی، دفتر طرح و برنامه، 1382، مصاحبه با عبدالمجید مجیدی، صص 150-121.

[12]  پیشین، تاس. اچ . مک لئود، ص 29.

[13] همان، ص 72.

[14]  دفتر فنی در زمستان سال 1333 با ورود هکتور پرودوم (roudhomP) که یکی از اقتصاددانان آن زمان آمریکا بود و توسط بانک بین‌المللی معرفی شده بود، تأسیس شد.

[15] در گزارشات متعددی از گروه مشاوران ماوراء بحار (وابسته به دانشگاه هاروارد) که در سال 1325 جهت تنظیم گزارش برنامه اول عمرانی برای اخذ وام از بانک بین المللی ترمیم و توسعه(بانک جهانی آینده) به ایران آمدند، به عنوان گروه اول مشاوران هاروارد یاد شده است. ولی بعداً طی سال‌های 1337 تا 1341 دو گروه دیگر به کوشش ابوالحسن ابتهاج از دانشگاه هاروارد برای تنظیم برنامه عمرانی سوم به ایران آمدند که آنان نیز به گروه هاروارد معروف شدند. گروه اول از سال 1337 همزمان با تشکیل دفتر اقتصادی سازمان برنامه تا سال 1340 (حدود 4 سال) به ایران آمدند. تجربه آنان توسط یکی از اعضا به نام جرج بالدوین به زبان انگلیسی منتشر شده است. گروه دوم طی سال‌های 1340 تا 1341 حدود یک سال و اندی در سازمان برنامه مستقر شدند که به دلیل مشکلات پیش آمده قبل از اتمام کار ایران را ترک کردند. تجربیات گروه دوم نیز توسط سرپرست اجرایی گروه، به نام تاس.اچ.مک لئود در کتابی به نام " برنامه ریزی در ایران، بر اساس تجارب گروه مشاوره دانشگاه هاروارد در ایران در تهیه برنامه عمرانی سوم" گردآوری و توسط آقای علی اعظم محمد بیگی در سال 1380 ترجمه و به وسیله نشرنی منتشر شده است. نگرش این دو گروه با هم متفاوت بود.

[16]. مک لئود، پیشین، ص27.

[17]. بهروز هادی زنوز، بررسی نظام برنامه ریزی اقتصادی در ایران(دوره قبل از انقلاب اسلامی)، تهران: مجلس شورای اسلامی، مرکز پژوهش‌ها، 1389، ص124.

[18]. George B.Baldwin.Planning And Development In Iran. Baltimore: Johns Hopkins press, 1967.

[19] مدیریت امور اقتصادی نیز عبارتی است که دو برداشت از آن ارایه شده است: 1- مدیریت متغیرهای کلان اقتصادی و 2- مدیریت توسعه اقتصادی.

[20]. سازمان مدیریت و برنامه ریزی، سازمان برنامه و بودجه از آغاز تا تشکیل سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، معاونت امور پشتیبانی، دفتر طرح و برنامه، مصاحبه با عبدالمجید مجیدی 1382، صص 106-89..