مقاله : احیاء کدام سازمان؟ کدام برنامه؟

تهیه کننده: خسرو نورمحمدی، پژوهشگر اقتصادی

 

برای مطالعه مقاله به ادامه مطلب مراجعه شود:


 


1.     مقدمه

طی روزهای اخیر بحث احیای سازمان اصطلاحاً برنامه مجدداً مطرح شده است. مروری بر نظرات نشان می دهد که دیدگاه های مختلفی نسبت به احیا و بازسازی این سازمان وجود دارد. لذا این نوشته که خلاصه ای از یک مطالعه وسیع ترمی باشد برآن است که نگاهی اجمالی به ماهیت تحولات این سازمان و برنامه ریزی کشورداشته باشد تا مشخص تر شود که به دنبال احیاء کدامیک از این سازمان ها و برنامه های قبلی و یا اصلاح و ایجاد سازمان جدید باشیم.

2.    پیدایش برنامه ریزی و سازمان برنامه

تا قبل از جنگ جهانی دوم برنامه ریزی اقتصادی مختص کمونیسم بود. پذیرش دیدگاه های جان مینارد کینز در حدود سال‌های 1946-1948 میلادی (1325-1327 هجری شمسی) مبنی بر لزوم دخالت دولت در اقتصاد باعث شد تا دو نوع برنامه ریزی غیرکمونیسم(1-برنامه ریزی در اقتصادهای سرمایه داری برای جلوگیری از نقایص بازار و 2-برنامه ریزی توسعه در کشورهای توسعه نیافته برای ایجاد بنیان های اقتصاد بازار) آغاز شود. عجیب آنکه اولین برنامه توسعه ایران در سال 1327 یعنی حدود 2 سال بعد از مطرح شدن برنامه ریزی توسعه در جهان تصویب شده است در حالیکه ایران در این سال ها از لحاظ سیاسی به شدت متشنج و بی ثبات بود، بطوریکه از شهریور 1324 تا تصویب برنامه اول در سال 1327 شش کابینه و هشت وزیر مالیه تغییر کردند.

ایران و هند اولین کشورهای جهان بودند که دارای برنامه ریزی توسعه شدند. همین مسئله نشان دهنده ضعف مهمی در پذیرش و شکل گیری سریع و بدون مطالعه برنامه ریزی در ایران بود. در این دوران، اطلاعات و دانش کافی نه تنها در ایران بلکه حتی در جهان برای تهیه برنامه وجود نداشت. لذا نهایتاً با تلاش های آقای مشرف نفیسی (بر اساس گزارشات هیات تهیه نقشه عمرانی و اصلاحی، هیات عالی برنامه، گزارشات شرکت موریسن نودسن و نظرات برخی مسئولین و متخصصین) برنامه نهایتاً بدون روش و تکنیک های علمی و فنی بصورت مجموعه ای از پروژه های اولویت دار و بدون ارتباط با یکدیگر جمع بندی می شود. سازمان برنامه بعد از تصویب برنامه تشکیل شده و اساسنامه آن نیز بعد از 13 سال از پیدایش تفکر، تصویب و اجرای برنامه تصویب می شود.

بنابراین برنامه ریزی در ایران عمدتاً تحت تاثیر تحولات جهانی (پذیرش برنامه ریزی توسعه و اهمیت جایگاه ایران برای غرب) و پذیرش سریع داخلی و نه بر اساس شناخت و تحقیقات کافی داخلی شکل می گیرد. این پذیرش سریع و بدون تحقیقات برنامه ریزی همواره سایه خود را بر نظام و سازمان برنامه حفظ می کند. برای مثال بعد از حدود 70 سال، اساتید، محققین و کتب لازم برنامه ریزی به کفایت برای مراکز تحقیقاتی و آموزشی تهیه نشده است و تفاهم عمده ای در مورد برنامه ریزی توسعه در ایران به وجود نیامده است.

3.   برنامه ریزی و سازمان برنامه در برنامه اول عمرانی (1334-1327)

برنامه اول در 26 بهمن 1327 تصویب شد که بدون الگوی مشخص و مبتنی بر انتخاب تعدادی پروژه منفک از هم بود. نکته مهم آنکه علیرغم این مشکلات، بنیانگذاران برنامه ریزی از همان ابتدا، سازمان برنامه را بصورت موقت طراحی کرده بودند. در پایان هر برنامه، ماموریت آن تمدید می شد و هیچکس در استخدام دائم سازمان نبود. به عبارت روشنتر بنیانگذاران سازمان برنامه، توسعه را امری موقت تلقی کرده بودند که نیاز به سازمانی موقتی نیز داشت که طی چند برنامه، توسعه را در ایران محقق کرده و نهایتاً خود نیز حذف و یا کوچک شود. هدف درستی که نهایتاً محقق نشد و در سال 1351 (برنامه پنجم) قانون تشکیل سازمان برنامه بصورت دائمی درآمد که این نشانه شکست اهداف اصلی این سازمان بود.

در طول برنامه اول، کشور همچنان دچار تشنجات سیاسی وسیع شامل ملی شدن نفت، تحریم نفتی، کودتای 28 مرداد 1332 و ... بود. برنامه از تعدادی پروژه منفک از هم تشکیل شده بود. این برنامه در سال 1329 با ملی شدن نفت مواجه شده، بودجه آن تامین نشد و اجرای آن متوقف گردید. لذا سازمان جدیدالتاسیس برنامه در این دوران بیشتر مشغول تصویب تشکیلات، ایجاد دفاتر فنی و اقتصادی، استخدام نیروی انسانی، مشکلات الحاق بانک صنعتی و معدنی ایران و عمدتاً تدوین برنامه دوم بود. قاعدتاً در برنامه اول نیز سازمان نیرو و امکان لازم برای انجام مطالعات لازم در حوزه برنامه ریزی را نداشته است.

کودتای 28 مرداد 1332 تاثیرات شدید خود را برای همیشه بر بنیان ضعیف برنامه ریزی ایران می گذارد. این واقعه، از یکسو صحنه را برای پاگیری برنامه ریزی ناشی از تحقیقات و منشا داخلی ضعیف تر می کند و نظام سلطنتی نیز مشارکت بخش عمده مردم، متخصصین و روحانیت در فرآیند تهیه و اجرای برنامه را حذف می کند و قاعدتا برنامه ریزی با اتکا به دانش و تخصص خارجیان پیش می رود و جامعه ایران حاشیه نشین برنامه ریزی می شوند.

علیرغم این مشکلات، سازمان برنامه از تفکرات فردی ابوالحسن ابتهاج (شهریور 1333 تا بهمن 1337) برای همیشه و به شدت تاثیر می پذیرد. ابتهاج تحصیلکرده رشته اقتصاد و فردی با استقلال زیاد، با تجربه و علاقمند به برنامه ریزی بود و توانست برنامه ریزی و سازمان مناسب آن را ایجاد کند. عمده دیدگاه های او شامل موارد ذیل بود: (1-اختصاص صددرصد پول نفت به بودجه عمرانی2-تمرکز کارهای برنامه ریزی فنی و اقتصادی، اجرا و نظارت در سازمان برنامه3-استفاده از دانش فنی خارجیان تا زمان تقویت توان داخلی4- ایجاد دفاتر اقتصادی و فنی سازمان برای تهیه و اجرای برنامه به روش های علمی و فنی مورد نیاز 5-دور کردن سازمان برنامه از تأثیرات و تحولات سیاسی6- هدایت سازمان از اجرای صرف پروژه های عمرانی و دیدگاه مهندسی به استفاده از دانش اقتصاد و نگرش مدیریت اقتصادی7- استفاده از متخصصین خارج از سازمان در تهیه برنامه)

4.   برنامه ریزی و سازمان برنامه در برنامه دوم عمرانی (1341-1334)

به دلایل وجود مشکلات ذکرشده، برنامه دوم نیز بدون روش های علمی و فنی لازم و صرفاً بصورت پروژه های اولویت دار و غیرمرتبط با هم تهیه و اجرا شد. برنامه در سطح پروژه بود و سطح و نگرش کلان و بخش در آن وجود نداشت. موفقیت برنامه دوم از نظر رشد اقتصادی و تحولات عمرانی کشور قابل توجه است ولی این موفقیت به عوامل خارج از برنامه وابسته است.

اگر چه شاه حداقل در ابتدا پشتیبانی کامل از ابتهاج می‌کرد ولی دولت علاء با نظرات او مخالفت می‌کرد. سازمان برنامه به عنوان سازمانی تازه تشکیل شده قدرت فراوانی یافته بود و بر همه پروژه‌ها و طرح‌های کشور نظارت می‌کرد، به طوری که با توجه به شرایط آن زمان، اصطلاح دولت در دولت در مورد سازمان مصطلح شده بود. در ضمن به دلیلی اصلاح نشدن نظام مالیاتی کشور و افزایش هزینه های جاری دستگاه های اداری و نظامی، وسوسه برای برداشت بخش بیشتری از عایدات نفتی برای تأمین کسری بودجه جاری دولت روز به روز بیشتر می‌شد. درگیری سازمان برنامه تازه تاسیس با دستگاههای اجرایی بر سر تقسیم بودجه و پول نفت آغاز می شود.سازمان برنامه قصد داشت تمامی منابع نفت را صرف عمران کشور در قالب یک الگوی برنامه ریزی نماید و معتقد بود دستگاه های اجرایی آمادگی حتی اجرای پروژه های عمرانی را ندارند، و دستگاه های اجرایی سنتی نیز عمدتاً به دنبال حفظ وضعیت خود و تداوم آن بودند. موارد فوق باعث شد تا سازمان برنامه برای رفع این مشکل به فکر الحاق بودجه به سازمان بیفتد، ولی نه تنها موفق نشد بلکه سرانجام در 26 بهمن 1337، کلیه اختیارات مدیر عامل سازمان برنامه به نخست وزیری انتقال ‌یافت.

5.    برنامه ریزی و سازمان برنامه در برنامه سوم عمرانی (46-1341)

این برنامه تحت تاثیر نظرات گروه دوم هاروارد، اولین برنامه هسته های خط دهنده (Core Planninig) و به دلیل بهره گیری از تئوری‌های علم اقتصاد، روابط بین متغیرهای اقتصاد کلان و بخش‌های اقتصاد ملی و همچنین تعیین نرخ رشد تولید ناخالص داخلی، می‌توان اولین برنامه توسعه اقتصادی ایران است. استراتژی مورد استفاده در این برنامه و برنامه چهارم، جایگزین واردات نیز نامیده شده است. اگرچه برنامه، نرخ رشد اقتصادی را از دیدگاه کلان مطرح می کند ولی سازمان به طور کامل به دنبال برنامه تفصیلی نمی رود و هنوز به مقدار زیادی متکی به پروژه های قبلی و جدید است. (توجه شود که تا برنامه سوم سازمان مسئول زیربناسازی شامل سد، مدرسه، راه، ساختمان و ... بود و موارد بودجه و مسائل کلان ارتباطی به سازمان نداشت. با توجه به جامعیت این برنامه در نگرش به کل بخش های اقتصادی-اجتماعی، این برنامه به اشتباه برنامه ریزی جامع نیز خوانده می شود، در حالیکه برنامه دارای استراتژی توسعه، برنامه جامع نیست.

در طول برنامه های اول و دوم، سازمان برنامه مسئولیت اجرای طرح های عمرانی را به عهده داشت و تعداد زیادی پیمانکار و مهندس را بکار گرفته بود، تا حدی که به بوتیک مهندس ها معروف شده بود و متعاقباً سازمان نیز بطور عمده دارای نگرش مهندسی بود. اما از برنامه سوم به بعد، این مسئولیت به عهده دستگاه های اجرایی گذاشته شد و سازمان برنامه نقش مهم تر مدیریت امور اقتصادی کشور را عهده دار گردید. در برنامه سوم و چهارم سازمان با استفاده از نظرات دستگاه ها و متخصصین بصورت دبیرخانه تهیه برنامه عمل می کرد. در این دوران تقریباً هر متخصص مطرح کشور با سازمان برنامه به نوعی همکاری داشت.

در طول برنامه اول تا چهارم پروژه های عمده کشور اجرا می شود. البته پروژه های اصلی، عمدتاً در برنامه سوم و چهارم همراه با رشد اقتصادی بالا و با تورم پایین اجرا شد. ولی شاه از یکسو مشارکت بخش وسیعی از جامعه را در برنامه نداشت و ثانیاً برنامه را به عنوان پشتیبان مشروعیت خود می خواست. از طرف دیگر درآمد های برون زای نفتی و حمایت سیاسی و فنی غرب از ایران از عوامل موفقیت برنامه بود. شاه بر نیازهای دفاعی تاکید داشته و به مباحث اقتصادی و اجتماعی و انضباط مالی و اداری و اجرایی برنامه ریزان توجهی نداشت، ولی سازمان بر روش های علمی و فنی برنامه تاکید داشت. لذا ارتباط سازمان با تصمیم گیر اصلی کشور در حال ضعیف شدن بود.

6.    برنامه ریزی و سازمان برنامه در برنامه چهارم عمرانی (51-1346)

برنامه چهارم نیز مانند برنامه سوم، دارای الگو و استراتژی برنامه ریزی بود. برنامه از نظر روش، هسته ای خط دهنده (Core Planning) بود که به عنوان استراتژی جایگزین واردات نیز مطرح شد. این برنامه به دلایلی چون تقویت تخصص، تجربه و توان داخلی، وجود درآمدهای نفتی، بهره گیری از الگوهای مناسب تر برنامه ریزی، استفاده از اثرات و پایه های سه برنامه عمرانی قبل، وجود درآمدهای نفت، مساعد بودن شرایط جهانی و اهمیت ژئو پلتیک ایران برای غرب و لذا پشتیبانی غرب از ایران در صحنه بین المللی در اهداف خود موفق بود. برنامه ریزی علیرغم موفقیت در اهداف، همچنان عمدتاً با منشاء علمی، فنی و سیاسی پا می گرفت و از منشاء داخلی نمی جوشید و مردم تماشاگر و حاشیه نشین برنامه ریزی بودند. (از طرف دیگر در صحنه بین المللی نیز پایان جنگ سرد، جایگزینی آمریکا به جای انگلیس در خلیج فارس و سپردن نقش ژاندارمی منطقه به ایران، رویکرد غرب به توسعه ایران را تغییر داد.)

به نظر می رسد قدرت یافتن سازمان برنامه در اثر موفقیت های عمرانی و تلاش مدیران آن برای الحاق کل بودجه به سازمان که از برنامه سوم شروع شده بود نهایتاً با تصویب لایحه سپردن تهیه و تنظیم بودجه عمرانی و جاری به سازمان برنامه در مجلسین(14تیر1345) و تبدیل سازمان برنامه به سازمان برنامه و بودجه محقق شد و کلاً اجرای پروژه های عمرانی به دستگاه های اجرایی واگذار شد. این اتفاق پایان رسالت برنامه ریزی توسعه ای سازمان و آغاز توفق بودجه بر برنامه و شروع برنامه ریزی جامع را به همراه داشت و سازمان برنامه به جای توجه به عمران و توسعه و پیشرفت باید به متغیرهای کلان، تمامی بخش ها و زیر بخش ها توجه متوازنی را نشان می داد. صفی اصفیاء نیز در پیش نویس نامه اولیه خود درباره عدم امکان برنامه ریزی جامع در ایران (در برنامه چهارم) اشاره می‌کند. آرتور لوییس نیز در سیلان در حین کمک به برنامه توسعه این جمله مشهور را گفت که: "برنامه جامعی که می‌خواهید برای 5 سال طراحی کنید، 20 سال وقت می‌خواهد تا تهیه شود. من نیستم خودتان تهیه کنید، جامعیت ما را گیر می‌اندازد."

7.   برنامه ریزی و سازمان برنامه و بودجه در برنامه پنجم عمرانی (57-1352)

   سازمان برنامه با اجرای برنامه های سوم و چهارم که دارای استراتژی توسعه بود، توانست تاثیرات مثبت و قابل توجهی در کشور بگذارد. ولی استفاده ابزاری از برنامه برای تقویت مشروعیت شاه، عدم پیوند برنامه از منشاء داخلی، توفق بودجه بر برنامه، استفاده از برنامه جامع و افزایش قیمت نفت در چنین فضایی عواملی بودند که سازمان موقت برنامه را از هدف اولیه و اصلی که همان عمران، توسعه و یا پیشرفت کشور طی چند برنامه بود، دور کردند و سازمان در سال 1351 بصورت دائمی درآمد.

       از سال 1352 است که با افزایش شدید درآمد نفتی، زنگ آغاز فروپاشی برنامه ریزی زده می شود. به عبارت دیگر، موفقیت های برنامه های سوم و چهارم، افزایش شدید درآمدهای نفتی توهمی به نام دستیابی به تمدن بزرگ را دامن زد. لذا تجدید نظر دستوری شاه در برنامه پنجم، نظم و انضباط برنامه ریزی را از بین می برد. الگوی توسعه کشور کم رنگ و نگاهی کلی و جامع به بودجه تحت عنوان برنامه ریزی جامع جایگزین شد. از اینجا کار برنامه ریزی در کشور متوقف شده و بحران های کشور از این مقطع شروع می شود. این اتفاق سرآغازی دورانی است که فکر می شود با پول می شود هر کاری انجام داد و توسعه و پیشرفت یعنی داشتن راه و ساختمان و پالایشگاه و ... که با اتکاء به بودجه قابل تامین است. سازمان نیز ناچاراً تسلیم این تفکر شد. برنامه تجدید نظرشده پنجم از دید دانش برنامه ریزی، تجربه ای کاملاً شکست خورده بود و برخی مدیران سازمان برنامه آن را به شاه گوشزد کردند. ولی او برای دستیابی سریع به اهداف اجرای پروژه های مدنظر خود در سال 1355 به شدت از عملکرد سازمان برنامه و بودجه انتقاد کرده و آن را مزاحم می داند و معتقد است که باید سازمان برنامه ایران به شدت کوچک شود.

نهایتاً علیرغم وجود دلارهای فراوان نفتی و سرمایه گذاری انجام شده به دلیل نبودن الگوی توسعه، برنامه ریزی در ایران شکست می خورد و مهمتر از آن تفکر دستیابی به عمران و توسعه نیز کم رنگ می شود. انقلاب اسلامی مردم ایران پایانی بر برنامه ریزی غیر مشارکتی است.

8.   برنامه ریزی و سازمان برنامه از انقلاب اسلامی تا برنامه اول توسعه(1368-1357)

شکست برنامه پنجم و عدم تحلیل علمی آن، بدبینی عمومی نسبت به نهادهای قبل از انقلاب، عدم اعتقاد به برنامه ریزی، روشن نبودن رابطه تخصص و تعهد و ...عوامل جدید در صحنه نظام برنامه ریزی کشور می شوند و به فاصله کمی بحث جنگ تحمیلی عراق علیه کشور، کاهش شدید قیمت های جهانی نفت و درآمدهای کشور و ... نیز پیش می آید و برنامه ریزی و متولی آن یعنی سازمان برنامه و بودجه به حاشیه می رود.

     در این دوران اگرچه بحث مشارکت و همزیستی سیاسی و اجتماعی مردم ایجاد و تقویت می گردد. ولی مشکل جدید عدم تفاهم گروه های سیاسی اجازه توافق بر سر تدوین برنامه را نمی دهد، مشکل جدیدی که برنامه ریزی و سازمان برنامه را تحت تاثیر دائمی خود قرار می دهد. نهایتاً تلاش های انجام شده طی بیش از یک دهه 1368-1357 باعث تدوین اولین برنامه توسعه کشور بعد از انقلاب اسلامی می شود.

9.     برنامه ریزی و سازمان برنامه و بودجه در برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (1372-1368)

روند احیای سازمان برنامه در سال‌‌های پایانی جنگ شروع می شود. با رویکرد دولت سازندگی به برنامه‌ریزی اقتصادی برای بازسازی اقتصاد آسیب‌دیده از جنگ و آزاد سازی اقتصاد به شدت دولتی شده، سازمان برنامه به راس هرم مدیریت اقتصاد ایران بازگشته و به تهیه برنامه‌های اقتصادی که از عمرانی به توسعه تغییر نام داده شد، می پردازد.

برنامه اول توسعه در روش بازگشتی به برنامه سوم و چهارم عمرانی قبل از انقلاب محسوب می شود، ولی این بار شرایط بین المللی متفاوت است. لذا به فاصله دو سال بعد، کاهش صادرات غیرنفتی، ایجاد بحران بازپرداخت بدهی ها و ... باعث واکنش های سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی شده، بگونه ایکه اجرای برنامه متوقف گردید و از آن پس بیشتر به کنترل آثار آن پرداخته می شود.

ضعف برنامه دوم را در ضعف دانش برنامه ریزی و الگوی توسعه مذکور در تناسب با شرایط داخلی و بین الملل می توان دانست و نگرش برنامه ریز جامع به دلیل برتری نگرش بودجه بر برنامه می توان دانست. ولی نکته مهم آنکه علیرغم وجود پنج برنامه قبل از انقلاب و بیش از ده سال پرداختن به برنامه بعد از انقلاب هنوز مسئولین مفاهیم مشترکی در قالب برنامه پیدا نکرده بودند. لذا برنامه نه بر پایه مفاهیم و مشارکت علمی بلکه بیشتر حالت دستوری از بالا را پیدا می کند. ضعف تفاهم بر مفهوم برنامه ریزی توسعه ( میان مسئولین اقتصادی و سیاسی) مشکلی است که بعد از برنامه چهارم قبل از انقلاب بر برنامه ریزی ایران سایه می افکند.

10.برنامه ریزی و سازمان برنامه و بودجه در برنامه دوم توسعه (1378-1374)

برنامه دوم توسعه اقتصادی- اجتماعی وفرهنگی جمهوری اسلامی به دلیل مشکلات ایجاد شده در برنامه اول توسعه، با تاخیر دوساله تهیه و به اجرا گذاشته ‌شد. طی سال‌های 1376-1373 بیش‌تر فعالیت‌های اقتصادی دولت متمرکز بر مهار  بحران‌های ناشی از عملیات اجرایی برنامه اول بود. دولت آقای خاتمی نیز اعلام می کند دارای استراتژی خاصی در اقتصاد و برنامه ریزی نیست و باید آن را ایجاد کند. لذا کارها و سیاست های قبلی تقریباً بر همان روال سابق ادامه می یابد و دولت تقریباً همان الگوی برنامه اول را با چند تعدیل و تغییر دنبال می کند.

ضعف تفاهم بر مفهوم برنامه ریزی توسعه، توفق بودجه و اثرات ناشی از آن، توفق قدرت قاونی سازمان برنامه بر توانایی علمی و کارشناسی باعث فراموشی وظیفه اصلی سازمان یعنی عمران و توسعه شده و لذا در 11 اسفند1378 سازمان امور استخدامی‌‌‌ کشور نیز در سازمان برنامه و بودجه ادغام و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ایجاد شود. اقدامی که باز هم بخش بودجه ای و قانونی سازمان را تقویت و بخش کارشناسی و علمی و عمران و توسعه را کم رنگ تر می کند. پیش بینی برخی کارشناسان از آثار این اقدام، فروپاشی سازمان است، اتفاقی که هشت سال بعد با انحلال سازمان به وقوع پیوست.

11.برنامه ریزی و سازمان مدیریت و برنامه ریزی در برنامه سوم توسعه (1383-1379)

     برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی در 17 فروردین 1379 به تصویب مجلس رسید. برنامه سوم  که به برنامه اصلاح ساختاری نیز مشهور بود، الگویی از برنامه‌های اول و دوم توسعه بود. این برنامه با راهبرد اصلاحات اقتصادی مبتنی بر رویکرد توسعه اقتصاد رقابتی از طریق حرکت به سمت آزاد سازی اقتصادی همراه با شکل گیری نظام جامع تأمین اجتماعی و اصلاحات قانونی و نهادی و لغو انحصارات برای فراهم شدن زمینه های مشارکت بخش خصوصی و کاهش تصدی گری دولت طراحی و تدوین گردید.

نکته مهم آنکه علیرغم وجود ترکیبی از نیروهای فکری متفاوت نسبت به اقتصاد و برنامه در کابینه اول دولت خاتمی، با اینحال توانستند میان خود و گروه های خارج از دولت و در مجلس به تفاهمی در برنامه ریزی برسند و یکی از مهمترین مشکلات موثر بر برنامه ریزی بعد از انقلاب را رفع کنند. لذا از این بابت اقتصاد ایران حداقل به آرامشی نسبی دست می یابد ولی این تفاهم پایدار نماند و دولت بعدی یکسره برنامه ریزی و سازمان آن را حذف و جایگزین کرد.

12.برنامه ریزی و سازمان مدیریت و برنامه ریزی و برنامه چهارم توسعه (1388-1384)

برنامه چهارم توسعه بر پایه اقتصاد دانایی محور در اسفند 1383 تصویب شد. برنامه بصورت جامع و با اهداف کلی زیر بود: توسعه دانش پایه، عدالت محور و در تعامل با جهان، تأمین مطمئن امنیت ملی و بازدارندگی همه جانبه، صیانت از هویت و فرهنگ اسلامی- ایرانی، حاکمیت موثر و استقرار دولت شایسته.

     دولت آقای احمدی نژاد در تیرماه سال۱۳۸۴ روی‌کار آمد و دوران جدیدی برای برنامه ریزی و سازمان برنامه ایران آغاز شد. در این دوره، بدون شناخت و درک عوامل موثر بر برنامه ریزی ایران(زمینه ها، تهیه، اجرا و نظارت) تمامی برنامه های گذشته قبل و بعد از انقلاب یکسره مردود شمرده شد و سازمان برنامه منحل، کارها بدون برنامه انجام و توفق بودجه مجدداً نمایان می شود. این دوران به دلیل افزایش شدید و ناگهانی درآمدهای نفتی و جایگزینی دید سیاسی و بودجه ای به جای دید علمی و فنی در برنامه ریزی، می تواند بازگشتی به برنامه پنحم قبل از انقلاب محسوب شود. سازمان برنامه منحل می شود، بودجه جاری به وزارت دارایی بازمی گردد، تخصیص بودجه عمرانی به دستگاه ها واگذار می شود. بخشی از وظایف سازمان نیز به صندوق توسعه ملی واگذار می شود. اقدامات فوق بیش از 60 سال برنامه ریزی را به محاق می برد و بازگشت به سال های قبل از 1327 محسوب می شود. مضافاً اینکه هدفمندی یارانه ها به وزارت اقتصاد می رود. مجدداً تمامی مشکلات برنامه ریزی در ترکیب با ساختار سیاسی وقت خود را نشان داد، مشکل تفاهم بر برنامه ریزی میان گروه های سیاسی تشدید می شود و ...و نهایتاً هدف اصلی برنامه ریزی فراموش می شود.

13.                        خلاصه و نتیجه گیری

ایران در بعد از جنگ جهانی دوم، به دلیل موقعیت ژئو پلتیک و شرایط جهانی بصورت تبعی و به سرعت وارد بحث برنامه ریزی توسعه می شود. مباحث برنامه ریزی بدون شناخت و بررسی لازم آغاز می شود، بطوریکه سازمان متولی تهیه برنامه سال ها بعد از تدوین برنامه شکل می گیرد و حتی دو برنامه اول تهیه شده فاقد الگوی علمی و فنی مناسب برنامه ریزی و صرفا بر اساس تعدادی پروژه عمرانی مشخص و بدون ارتباط با یکدیگر است. با اینحال برنامه ریزی در ایران با دو خواسته اساسی شکل می گیرد: 1- هدایت پول نفت برای عمران و توسعه کشور ( که خود سازمان در برنامه های اول و دوم با ایفای نقش مهندسی نسبت به تهیه و اجرای پروژه های عمرانی اقدام می کند) و 2-ایجاد سازمان موقت برنامه برای تحقق عمران و توسعه در کشورطی چند برنامه.

در این شرایط  کودتای 28 مرداد 1332 توان علمی، سیاسی و فرهنگی داخلی را تحلیل و مشارکت را از بین می برد و شاه با کمک خارجیان برنامه را برای کسب مشروعیت خود پیش می برد. برنامه های دوم و سوم در چنین فضایی و البته عمدتاً تحت تاثیر تلاش های شخص ابتهاج شکل می گیرد. ابتهاج تحصیلکرده رشته اقتصاد و فردی با استقلال زیاد، با تجربه و علاقمند به برنامه ریزی کشور بود و توانست برنامه ریزی و سازمان مناسب آن را ایجاد کند. عمده دیدگاه های او شامل موارد ذیل بود: (1-اختصاص صددرصد پول نفت به بودجه عمرانی2-تمرکز کارهای برنامه ریزی فنی و اقتصادی، اجرا و نظارت در سازمان برنامه3-استفاده از دانش فنی خارجیان تا زمان تقویت توان داخلی4- ایجاد دفاتر اقتصادی و فنی سازمان برای تهیه و اجرای برنامه به روش های علمی و فنی مورد نیاز 5-دور کردن سازمان برنامه از تأثیرات و تحولات سیاسی6- هدایت سازمان از اجرای صرف پروژه های عمرانی و دیدگاه مهندسی به استفاده از دانش اقتصاد و نگرش مدیریت اقتصادی7- استفاده از متخصصین خارج از سازمان در تهیه برنامه)

سازمان برنامه با پشتیبانی سیاسی اولیه شاه از سازمان و ابتهاج، پشتیبانی علمی و فنی و بین المللی خارجیان ازبرنامه، ابتکارات مدیران سازمان برنامه و البته در فضایی غیرمشارکتی در اهداف خود موفق می شود. سازمان قدرت زیادی می یابد بطوریکه تقریبا تمامی پروژه های کشور تحت نظر سازمان تهیه، اجرا و نظارت می شود. سازمان به دنبال اختصاص 100 درصد پول نفت به عمران است. از اینجا اختلاف سازمان با دولت و دستگاه های اجرایی آغاز می شود. نهایتاً سازمان برنامه با الحاق بودجه به خود موفق می شود ولی ضعف مشارکت و توان تخصصی و دانش و شناخت برنامه باعث توفق همیشگی بودجه بر برنامه، اجرای برنامه های جامع (به جای برنامه های هسته ای و استراتژی توسعه) و انحراف سازمان از اهداف تشکیل خود می شود.

این مشکلات هنگام افزایش درآمدهای نفتی در ترکیب با ساختار سلطنتی و ریشه نگرفتن برنامه ریزی علمی خود را نشان می دهد، قدرت بودجه ای و قانونی سازمان افزایش و قدرت علمی و برنامه ریزی آن تضعیف می شود و برنامه ریزی در ایران شکست می خورد. انقلاب اسلامی پایانی بر عدم مشارکت ساختار سلطنتی می شود. یک پای جامعه در تاریخ است، سایه این شکست و مشکلات بر سر سازمان پایدار می ماند. بعد از انقلاب نیز مشکلات جدیدی اضافه می شود بطوریکه حدود یک دهه کشور بدون برنامه پیش می رود.

برنامه های اول و دوم توسعه باز هم بصورت جامع تدوین می شود، عملاً به نتیجه نرسیده و کشور را به توسعه نمی رساند. مشکل ضعف مشارکت که در برنامه های بعد از انقلاب محدود شده در ترکیب با ضعف تحقیقات داخلی، جای خود را به عدم تفاهم علمی و سیاسی برنامه ریزی میان گروه های سیاسی و علمی می دهد. برنامه سوم گروه های سیاسی را به تفاهمی در برنامه ریزی می رساند ولی این تفاهم پادار نیست و بزودی دولت بعدی تمامی برنامه های قبل و بعد از انقلاب را نامطلوب و سازمان برنامه را نامناسب دانسته و منحل می کند. این دوران خاتمه تجربه 70 ساله برنامه ریزی محسوب می شود.

خلاصه اینکه تجربه 70 سال برنامه ریزی ایران نباید ما را به اشتباه بیاندازد ما هنوز در مراحل اولیه برنامه ریزی در جهان هستیم، مرحله ای که نیاز به مفهوم سازی، شناخت مفاهیم، تفاهم بر برنامه ریزی و ... داریم و اینکه باید به دنبال کدام سازمان، کدام برنامه، کدام عمران و توسعه و پیشرفت و ... باشیم. ما در وضعتی هستیم که هنوز برنامه ریزی در نظر بسیاری، عبارت است از روش هایی برای تخصیص و صرف منابع و هر زمان فضا آماده می شود مجدداً سراغ سرمایه های فیزیکی و ساخت راه، ابنیه، پالایشگاه، سد و امثال آن می رویم. در چنین شرایطی باید گفت که در دوران 60 سال برنامه ریزی، اقتصاد ایران نهایتاً 15 سال دارای برنامه نسبتاً موفق بوده است.

اکنون که شرایط احیاء سازمان ذیربط پیش آمده سوال این است که در شرایطی که ذهنیت های مختلف به این سازمان و برنامه ریزی میان گروه های سیاسی و حتی علمی و کارشناسی وجود دارد باید به دنبال احیای کدام سازمان و کدام برنامه ریزی بود. قطعاً تعجیل و تأخیر در تصمیم گیری هر دو مشکل آفرین خواهد شد اما تحقیق در تجربیات گذشته و در آموزه های حاکم بر اقتصاد جهان و نظام برنامه ریزی و اقتصاد ایران، راهگشایمان خواهد بود.

14.                       پیشنهادات

با توجه به بررسی تاریخ 70 سال برنامه ریزی، بررسی موفقیت ها، شکست ها، نقاط قوت و ضعف ها می توان شرایط کلی مطلوب احیای نظام برنامه ریزی را به شرح زیر پیشنهاد کرد:

1.       تقویت بخش تحقیقات برنامه ریزی در ایران.

بحث ورود منفعلانه و بدون شناخت و بررسی لازم جزو اولین و مهمترین مشکلات نظام برنامه ریزی در ایران بود که بعد از 70 سال هنوز با شدت بر نظام برنامه ریزی ایران حکم فرماست. تحقیقات برنامه ریزی بعد از برنامه چهارم قبل از انقلاب به جز دوره های کوتاه ضعیف بوده بطوریکه حتی موسسه وابسته به سازمان برنامه به بخش آموزش روی آورده است. با نگاهی به سابقه برنامه ریزی مشخص گردید که نه تنها ضعف تحقیقات مداوم در این بخش وجود دارد بلکه هنوز تفاهم جدی میان مسئولین و گروه های سیاسی بر مفهوم برنامه و تفکیک آن با بودجه وجود ندارد. بخش تحقیقات برنامه ریزی می تواند ضمن بررسی برنامه ریزی در ایران به شناخت و بررسی تحولات برنامه ریزی در جهان پرداخته و الگو و الگوهای مناسبی را که حداقل مورد تفاهم بخش عمده ای از مسئولین و متخصصین باشد فراهم سازد. این بخش باید با کمک محققین و برنامه ریزان علمی سامان یابد.

2.       سازمان برنامه، دبیرخانه تهیه برنامه و الگوی عمران، توسعه و پیشرفت کشور شود.

به این معنا که مشارکت همگان را برای تهیه برنامه و الگوی توسعه و پیشرفت فراهم و صرفاً سازمان شرایط آن(مانند ارایه تجربیات جهان، ارایه تجربیات قبلی، ارایه مدل های برنامه ریزی و ...) را فراهم سازد تا چنین برنامه ای با مشارکت و مقبولیت حداکثری و مبتنی بر روش های علمی و فنی مناسب شرایط ایران طراحی شود. در شرایط کنونی که الگوی اسلامی ایرانی پیشرفت توسط مقام معظم رهبری مطرح شده سازمان می بایست دبیرخانه تهیه این الگو با کمک دستگاه های اجرایی، محققان و اندیشمندان و ... شود)

3.       جداسازی بخش عمران، توسعه و یا پیشرفت سازمان از بخش بودجه.

بخش توسعه ای سازمان باید از بخش بودجه جدا شود. برای چنین امری لازم نیست در بدو امر بودجه قابل توجهی از بخش نفت اختصاص یابد بلکه همین که بخش توسعه ای سازمان به مانند برنامه سوم و چهارم قبل از انقلاب مستقلاً و بطور مداوم کار کند اثرات علمی خود را خواهد گذاشت. بخش کارشناسی بودجه تفاوت های زیادی با کارشناسی برنامه ریزی دارد. هم اکنون صندوق توسعه ملی بخشی از نقش سازمان برنامه در برنامه های عمرانی اول تا چهارم توسعه را دارد. این اقدام ضمن تقویت برنامه ریزی علمی به جدا شدن سازمان از برنامه ریزی جامع که تحت تاثیر بودجه است نیز خواهد انجامید.

4.       جدا شدن سازمان از برنامه ریزی جامع

در برنامه ریزی جامع به مدد بودجه به تمامی بخش های کشور تووجه می شود ولی در برنامه ریزی هسته ای یا اتخاذ الگو و استراتزی توسعه، بخش های اصلی و پیشرو مشخص می شوند.

5.                   انتخاب رییس سازمان با نگرش اقتصادی و اشتهار و مقبولیت علمی و مقبولیت نزد رییس جمهور

 

 

 

 

 

*برای تهیه این مقاله از گزارشات مختلف مرحوم دکتر حسین عظیمی استفاده شده است.