نمونه هایی از نهادسازی و عملکرد نهادها در فرآیند توسعه

(از دیدگاه دکتر حسین عظیمی)

تدوین : خسرو نورمحمدی

 

 

برای مطالعه متن به ادامه مطلب مراجعه فرمایید.


نمونه هایی از نهادسازی و عملکرد نهادها در فرآیند توسعه

(از دیدگاه دکتر حسین عظیمی)

تدوین : خسرو نورمحمدی

 

باید به مسئله نهادها و نهادسازی در فرآیند برنامه های توسعه توجه نمود. تصوری عمومی وجود دارد که در برنامه ریزی توسعه، کارها با تهیه قانون، دستورالعمل، اختصاص بودجه، انتخاب الگوها و اهداف خوب، گماشتن مدیران کارآمد و امثال آن انجام می شود. ولی مهمتر از اینها؛ نهادها و سازمانها هستند. نمونه هایی از نهادسازی های قبل از انقلاب و سایر کشورها می تواند موضوع را روشنتر نماید. لذا چند نمونه از نهادسازی و عملکرد نهادها به شرح زیر بیان می شود:

نمونه اول(نهادسازی):  زمانی که آمریکائیها به ایران آمدند، بر کشور و سیاستگذاری آن مسلط و حاکم شدند. البته هدف آن ها توسعه ایران بود. دلیلش این نبود که انسان دوست بودند و یا ما را دوست داشتند. داستان منافع آن ها و این مطلب بود که باید حلقه امنیتی دنیای غرب شکل می گرفت و ایران در این حلقه امنیتی که در زیر کشور شوروی قرار داشت، یک حلقه مهم بود. هدف و بحث آمریکائیها این بود که؛ ایران را نمونه می سازیم که هم قوی باشد و هم به همگان نشان می دهیم که کمونیسم پیشرفت ایجاد نمی کند بلکه غیرکمونیسم پیشرفت ایجاد می کند. چون تئوری آن زمان چنین چیزی را به آنها می گفت و آنها هم همواره بر اساس تئوری کار می کنند. این تئوری مربوطه به زمان کندی و مشاور بزرگ وی آقای روستو است. اگر به همه دولتهای امریکا نگاه کنید، می بینید که هر کدام یک مشاور قوی دارند مثل کسینجر، کندی و غیره . ایران در آن زمان مرز مشترک عظیمی با شوروی داشت، امکانات داشت، نفت داشت، همه چیز فراهم بود، تاریخ داشت، مردم پرتلاش داشت و آنها گفتند که ایران را می گیریم و نمونه می سازیم پس برای برنامه ریزی توسعه وارد ایران شدند. که به دو نمونه اشاره می شود تا ببینیم وقتی برنامه ریزی توسعه علمی صورت می گیرد و علمی صورت نمی گیرد چه تفاوتهایی با هم دارند.

در آن زمان آمریکائیها اعضایی از دانشگاه هاروارد را برای برنامه ریزی به ایران فرستادند. آنها می دانستند که ایران نه برنامه ریزی دارد و نه برنامه ریز. پس ایران را خوب مطالعه کردند و دیدند که ساختار مجلس در ایران به گونه ای است که جلوی هر تحرکی را می گیرد. غیر از دو مجلس اول دوره مشروطیت، تمام نمایندگان مجالس ایران یا حداقل 50 درصد از آنها تا سال 1962 یعنی زمان اصلاحات ارضی، مالکین زمین هستند و مالکین سنتی هم هستند. آمریکائیها بدنبال تغییر این اوضاع بودند. آمریکا نیامد مالکین را بگیرد و یا اعدام کند. به جای آن اصلاحات ارضی را معرفی کرد. در مرحله اول مزارع مکانیزه معاف شدند. اما چرا ؟ آیا در مورد صاحبان این مزارع پارتی بازی می کردند؟ صاحبانی که آنقدر قدرت دارند که می توانند با قانون پارتی بازی کنند و اگر قانون هم از این بازی بگذرد، کار آنها پیش می رود . بحث آمریکائیها این نبود. بحث آنان فروپاشی سیستم سنتی مالکیت ایران بود، چون این سیستم را پایگاه همه تصمیمات مجلس می دانستند. در آن زمان به هیچ عنوان موضوع بزرگ مالکی و کوچک مالکی مطرح نبود و آن تبلیغاتی هم که می شد واقعیت نداشت. صحبت آنها این بود که می گفتند هر مالکی می تواند یک روستا یا ده شش دانگی را انتخاب کند و بقیه را به کشاورز بدهد و بعد هم آن ده شش دانگی را یا باید در مرحله بعد مکانیزه کند، یا آن را تقسیم کند و یا اجازه دهد که از سیستم سنتی بیرون آید. در اصل،‌ بحث نهاد سازی بود که اصلاحات ارضی را با موفقیت کامل اجرا کرد. آنها این امکان را فراهم کردند که تصمیم گیریها عوض شود،‌ ساختار روستایی ایران عوض شود، ساختار مجلس ایران عوض شود، ساختار دولت و همه چیز به نفع اهداف آن ها تغییر کند. آمریکائیها آن مشکل را پیدا کردند، نهادسازی کردند. نگفتند ما می خواهیم مالکیت سنتی از بین برود پس ظرف یک ماه آینده هر مالک سنتی را می گیریم، پدرش را در می آوریم یا اعدامش می کنیم و یا خود مالک توبه کند و بیاید و بگوید که دیگر به دنبال مالکیت سنتی نمی روم.

همچنین آنها گفتند که می خواهیم در صنعت ایران سرمایه گذاری خصوصی انجام شود. خارجی بیاید، سرمایه گذاری کند و تکنولوژی بیاورد. سال 38-1337 است. آنها دیدند که هیچگونه سرمایه گذاری صنعتی در ایران وجود ندارد. چه باید کرد؟ نگفتند یک قانون می نویسیم و تملق سرمایه گذاران صنعتی را می دهیم. بلکه نهاد و سازمان درست کردند. بانک توسعه صنعت و معدن ایران را در سالهای 1337 و 38 شروع و تاسیس کردند. کل سرمایه بانک چهل میلیون تومان است. چهل میلیون در آن زمان زیاد بود ولی نه خیلی زیاد.  60 درصد از سهام این بانک را به ایرانیان فروختند و 40 درصد آن را به خارجیها. این سهام را نیز به هرکسی نفروختند. به سراغ افرادی رفتند که دارای پول و سرمایه بودند. از سازمان ها و افراد خاصی درخواست کردند. مورد سهم خارجی؛ در آمریکا، انگلیس، فرانسه،‌ ایتالیا و آلمان به سراغ هر شرکت بزرگ تامین کننده سرمایه که به پول و تکنولوژی دسترسی داشت رفتند و به زور هم که شده آنها را تشویق کردند (به زور، منظور همان تشویقهای دوستانه خودشان است) که بیایید در این بانک توسعه صنعت و معدن سهم بخرید. مثلاً شرکت لازارپرنت در حدود دو هزار دلار سهم خرید که این میزان معادل پول توجیبی مدیرانش هم نبود. چرا این کار را کردند؟ چون بحث آنها این بود که ما سرمایه گذاری خارجی می خواهیم، تکنولوژی خارجی می خواهیم و باید جایی را درست کنیم که این افراد را بشناسند و بتواند به آنها مراجعه کند و اینها جزئی از خودشان باشند. نه آنکه صرفاً یک قانون بنویسیم و سال ها برای اجرای آن دست و پا بزنیم و برای عدم اجرای آن انواع مجازات ها را بگذاریم و در آخر نیز نتوانیم. یک نهاد یا یک سازمان درست کردند که در لیست سهامدارانشان نام دو هزار صاحب سرمایه و صاحب تکنولوژی ثبت شده بود. سپس به بانک وظیفه ای دادند و گفتند که شما سرمایه گذاری نمی کنید. کار شما مطالعه و تهیه پروژه است. باید در مملکت بگردید و ببینید که در کجا می توان یک کارخانه مثلاً چینی سازی درست کرد. آیا سودآور هست یا نیست؟ باید مطالعات توجیهی فنی ـ اقتصادی انجام دهید و پروژه سودآور را پیدا کنید. وقتی پیدا کردید به شرکای خود بگویید که این پروژه مورد نظر است، این محاسبات آن است و این هم سود آن، بیایید و سرمایه گذاری کنید. اگر نیامدند بانک خودش اقدام کند و بگوید برای آنکه خاطرتان جمع شود من هم حاضرم 10 درصد از این سهام را خریداری کنم اما به محض آنکه پروژه راه افتاد باید سهام همین 10درصد را نیز بفروشید. چون شما محلل سرمایه گذاری هستید نه سرمایه گذار. پس ببینید آنها برای کار سرمایه گذاری یک نهاد ساختند.

نکته جالبتر این است که گفتند این بانک نمی تواند دولتی باشد. اگر دولتی باشد کارایی نخواهد داشت، پس باید خصوصی باشد. اما کار صنعتی فقط 8 درصد سود دارد در حالیکه کار تجاری 24 یا 25 درصد سود دارد. چطوری می توان به سرمایه گذار خصوصی گفت که این 25 درصد سود تجاری را رها کن و به 8 درصد سود صنعتی قناعت کرد. یقیناً او این کار را نمی کند. ما هم که نمی خواهیم شوخی کنیم. می خواهیم این بانک واقعاً خصوصی باشد. بلافاصله این موضوع را به دولت ایران گفتند و عمل کردند. سرمایه این بانک چهل میلیون تومان بود و بانک مرکزی وام بدون بهره 30 ساله ای معادل 60 میلیون تومان یعنی 5/1 برابر سرمایه را در اختیار این بانک گذاشت. بعد گفتند حالا بیایید با این 100 میلیون کاری کنید که این سود 8 درصدی که می خواهید بین 40 میلیون تقسیم کنید، 24 درصد بشود. به عبارت دیگر گفتند درست است که سود تجاری 24 درصد است اما ما هم این کمک را می کنیم تا شما سرمایه داران هم 24 درصد سود ببرید. اولین کاری را که در داخل خود بانک کردند، استخدام متخصصین ارزیابی پروژه و ایجاد یک کتابخانه برجسته بود. همچنین یکی از افرادی را که در این نوع امور بانکی در دنیا مشهور بود به عنوان مدیرعامل بانک قرار دادند. برای 5 سال بعد افرادی از زمره اقتصاددانان شناخته شده ایرانی را جایگزین کردند

 برنامه ریزی توسعه یعنی نهادسازی. آنها یک نهاد ساختند، یک سازمان درست کردند، به آن وظیفه ای دادند که بتواند اجرا کند. این قضیه مثل پازل بچه هاست که قطعات مختلفی کنار هم قرار می گیرند. وقتی به آن دوره نگاه کنید،‌ می بینید که اینها اصلاحات ارضی را به عنوان جزئی از این پازل معرفی کردند برای آنکه بتوانند سیستم کلی سیاسی ـ اجتماعی ایران را عوض کنند.

بعد بانک توسعه صنعت ومعدن را درست کردند. سپس برنامه ای وجود داشت که به ایجاد بانک اعتبارات صنعتی منجر شد یعنی گفتند بانک توسعه صنعت برای صنایع بزرگ است، صنایع کوچک هم وجود دارند لذا به بانک اعتبارات صنعتی گفتند که شما هم به صنایع کوچک اعتبار بدهید. در کنار اینها به تدریج سازمان گسترش و نوسازی صنایع را درست کردند و گفتند پرداختن به پروژه هایی مثل فولاد و زیربناهایی که همه جا دولتی است، وظیفه شماست.

به سازمان برنامه گفتند که روی برنامه جامع کار نکن. بتدریج این پازلها شکل می گرفت. سازمان برنامه ایران از سال 51 وارد برنامه ریزی جامع شد ولی تا قبل از آن وارد این نوع برنامه ریزی نشده بود . تا زمانی که آنها حضور داشتند به سازمان برنامه گفته شد که وظیفه شما زیربنا سازی است. یعنی کار شما این است که سد بسازید،‌ جاده بسازید و اصلاً‌ به شما ربطی ندارد که بودجه بهداشت چه میزان است و صرف چه کارهایی می شود. بودجه،‌ مربوط به وزارت دارائی است. سازمان برنامه کارش زیربنا سازی است. دنیا را هم بسیج کرده بودند و به آن کمک می کرد. به بانک توسعه کشاورزی گفتند که کارهای مربوط به توسعه صنعت در بخش کشاورزی را شما انجام دهید و به بانک اعتبارات کشاورزی هم گفتند که به کشاورزان کوچک رسیدگی کنید. بدین ترتیب یکسری هسته های تشکیلاتی بین این پازلها درست کردند. اساس برنامه ریزی توسعه نیز همین است. هر پازلی یک وظیفه ای دارد و امکانات انجام آن نیز برایش فراهم است. آنها روی ریزه کاریها خیلی خوب کار کرده بودند. یعنی مثلاً‌ در بانک توسعه صنعت و معدن در خصوص تصمیمات مجمع یک بندی را گذاشته بودند که به سهام هر طبقه (ایرانی و خارجی) حق “وتو“ داده بود پس نه خارجی ها توانستند حرفشان را صد در صد به کرسی بنشانند چون ایرانیها باید جداگانه موافقت می کرند و نه ایرانیها می توانستند حرف خود را به کرسی بنشانند چون خارجیها هم باید جداگانه موافقت می کردند. ببینید برای اینکه برنامه ها بتواند امکان اجرایی پیدا کند تا این حد به ریزه کاریها وارد شده بودند. البته مباحث دیگری همچون موارد انسانی، اخلاقی، استثمار و غیره نیز قطعا وجود دارد ولی قصد مثال در مورد نهاد سازی و کارکرد آن است.

ولی ایجاد همین حلقه ها بود که اقتصاد ایران در دوره 50-1338 سالانه بطور متوسط رشدی معادل 8 تا 9 درصد دارد آن هم با  تورمهای زیر 5 درصد داشت.

در سال 51 یک مورد پروژه مهم صنعتی در ایران نبود که بانک توسعه صنعت ومعدن در آن سهمی نداشته باشد،‌ دخالتی نداشته باشد. بسیاری از تکنولوژیها را این بانک برای سرمایه گذاریها وارد می کرد و راحت هم وارد می کرد چون سرمایه گذار خارجی عضو مجموعه خودش بود. بنابراین پروژه سودآور را پیدا می کردند،‌ تعارف هم نداشتند ومعتقد بودند که سرمایه دار باید سود ببرد. بعد از آنکه پروژه سودآور را پیدا می کردند به سراغ افراد سرمایه دار می رفتند به سرمایه دار خارجی می گفتند بیا و هرمیزان سهمی که می خواهی در نظر بگیر و خریداری کن، به سرمایه دار ایرانی هم می گفتند تو هم سهم خودت را بگذار، تکنولوژی را هم می توانید خودتان بیاورید و وارد کنید و بنابراین همه چیز در درون آن نهاد براحتی حل می شد.

بحث ما، بحث برنامه ریزی توسعه است، بحث ساختار سازی است. به ایران امروز نگاه کنید،‌ الان سال هاست که بحث اجرای اصل 44 قانون اساسی را داریم . از یکطرف تصویب این قانون سال ها طول کشیده و از طرف دیگر نهادهای لازم را برای اجرا نداریم. تازه فکر می کنیم با این قانون می توانیم مسئله را حل کنیم و بعضا نام آن را انقلاب اقتصادی گذاشته ایم. عملاً‌ خواهیم دید که چنین چیزی محال است چون بحث برنامه ریزی توسعه،‌ بحث نهاد سازی است. یعنی باید ببینیم همراه با این قانون چه نهادهایی را باید درست کنیم و‌ چه اختیاراتی به آنها بدهیم؟ ممکن است بگوئیم ما اصلاً‌ خصوصی سازی و آزاد سازی نمی خواهیم. این بحث دیگری است. اما اگر طالب آن هستیم،‌ دیگر در برنامه ریزی توسعه نمی توانیم فقط یک قانون تصویب کنیم و بگوئیم این یعنی توسعه و برنامه ریزی برای توسعه.

6-2-  نمونه دوم(آثار نهادی): در سال 1992آقای دوپون، وزیر دارائی وقت انگلیس در کابینه آقای جان می جر بود. در انگلیس، وزیر دارائی، مهمترین وزیر کابینه است و معمولاً‌ در حزب جانشین رئیس حزب محسوب می شود و آینده سیاسی وی، نخست وزیری است. این شخص  در یک مقطعی در مورد قیمت انرژی تصمیمی گرفت و آن را اعلام کرد. از صبح روز بعد نهادها شروع به انتقاد کردند،‌ تلویزیون شروع به انتقاد کرد، روزنامه ها انتقاد کردند، تشکل های علمی انتقاد کردند. شعب حزب محافظه کار که دیدند نظر مردم دارد برمی گردد، تلاش کردند و نهایتا در حدود 10 تا 15 روز بعد وزیر همه آن سیاستها را عوض کرد.

شبکه خبری BBC در ساعت 7 برای انگلستان یک اخبار عمومی دارد همانند اخبار ساعت 9 ایران. می دانید که شرکت BBC عمدتا دولتی است. شبی که سیاستها عوض شد، خبرنگار BBC با این وزیر صحبت می کرد. فکر می کنید صحبتش اینطوری بود که مثلاً جناب آقای وزیر خیلی لطف کردید،‌ خیلی مرحمت کردید و وقت گذاشتید و تشریف آوردید. خیر ابداً‌ این حرفها مطرح نبود. بلکه اینها گفتند آقای وزیر شما 15 روز پیش تصمیمی گرفتید که با آن مخالفتهایی شد و آن تصمیمات را عوض کردید. مشخص است که تصمیمات شما کارشناسی نیست،‌ کی استعفا می دهید؟ این سؤالی بود که آن خبرنگار از آقای دوپون پرسید، ایشان گفت استعفای من با آقای می جر نخست وزیر وقت است. خبرنگار مجدداً‌ گفت ما این را می دانیم ولی خودتان بگوئید چه وقت تصمیم می گیرید که استعفا بدهید. ببینید این تصمیم، حتی اجرا نشده بود ولی با این وجود می گویند شما تصمیمی گرفتید که نهادهای مدنی با آن مخالفت کردند بعد این تصمیم را عوض کردید. مشخص است که تصمیم شما ناسنجیده و ناپخته بوده است؛ پس استعفا بدهید. در مدت 3 تا 4 دقیقه از مدت برنامه، حداقل 6 بار صحبت استعفای ایشان مطرح  شد. حدود 25 روز بعد آینده سیاسی این وزیر به کلی تمام شد. یعنی ایشان نه تنها از پست وزارت دارائی استعفا داد که از حزب هم استعفا داد و از سیاست بازنشسته و برکنار شد، همان کسی که قرار بود نخست وزیر بعد انگلیس باشد. البته برای اینکه بحث روشن شود باید گفت که اتفاق دیگری نیز وجود داشت، اینکه در روزنامه ها نوشتند آقای دوپون خانه ای داشته که اجاره داده است و بر سر این خانه با مستاجر خویش دعوای حقوقی داشته است. این دعوا در حدود 18 هزار پوند خرج برداشته که 9 هزار پوند آن از بودجه دولت پرداخت شده است. در آنجا، در وزارتخانه یک معاون ثابت وجود دارد که وزیر نمی تواند او را عوض کند . این معاون ثابت را به تلویزیون دعوت کردند و از او پرسیدند آیا یک چنین صحبتی صحت دارد؟ ایشان پاسخ داد، بله. ما 9 هزار پوند از هزینه دعوای حقوقی وزیر را پرداخت کرده ایم و توضیح داد که قانونی وجود دارد و این قانون می گوید که وقتی وزراء یا شخصیت های سیاسی مشکل مالی پیدا می کنند برای اینکه این موضوع به کار آنها و اداره مملکت لطمه نزند،‌ دولت حق دارد تا حد محدودی به آنها کمک نماید . بنابراین ما 9 هزار پوند (حدوداً 8 یا 9 میلیون تمان ایران) به شکل رسمی به ایشان کمک کردیم تا او به مسائل مملکتی بپردازد. دوباره روزنامه ها واحزاب، بحث هایی را مطرح کردند. همین دو موضوع این آدم را کنار گذاشت و آدم دیگری را به کار گماشت. چه کسی این کار را کرد؛ نه محاکمه ای وجود داشت، نه دادگاهی و نه فسادی. تنها یکسری نهاد و سازمان وجود داشت، به علاوه خود حزب محافظه کار هم می دانست که برای دو سال دیگر می خواهد از مردم رای بگیرد و در دوره انتخاب بعدی رای بیاورد.

 در جامعه انگلیس و جوامع صنعتی، مشهور است که اگر مثلاً سه اقتصاددان برجسته کشور با سیاستی مخالفت کنند، محال است که دولت بتواند به سراغ اجرای آن برود. به همین دلیل دولت قبل از اینکه سیاست مهمی را اعمال کند به سراغ دانشگاهها و مراکز تحقیقاتی معتبر می رود و بحث و گفتگو می کند. پس بحث افراد نیست البته نه اینکه افراد بی اثرند، افراد اثر دارند اما این تاثیر محدود است. حال این وضعیت را با کشور ما که نهادهای توسعه ای در آن ایجاد نشده مقایسه کنید. لذا ما تلاش می کنیم، قانون تصویب می کنیم، بودجه اختصاص می دهیم ولی نتایج همچنان امیدوارکننده نیست. بطوریکه در 30 سال گذشته بیش از 1000 میلیارد ارز به کشور تزریق شده و ظرفیت آموزش عالی بیش از 15 برابر شده ولی درآمد سرانه کشور تقریبا ثابت مانده است. لذا قطعا باید گفت این اقتصاد تابع سرمایه گذاری و نیروی انسانی متخصص نیست. این اقتصاد تابع شرایط و نهادهایی است که اجازه حضور موثر  سرمایه گذاری و نیروی انسانی متخصص را در فرایندهای تولیدی جامعه بدهد.

منابع و ماخذ:

  1. دکتر حسین عظیمی، الزامات تحولات توسعه‌ای و ساختار نهادی حکومت، سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، 1383.
  2. نورمحمدی خسرو، روش‌شناسی دکتر حسین عظیمی، سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، 1383.
  3. نورمحمدی خسرو، پژوهش (تولید) و آموزش (انتقال) در علم اقتصاد،تکاپو، نشریه جهاددانشگاهی اقتصاد تهران.
  4. دکتر حسین عظیمی، آموزش سرمایه انسانی و توسعه اقتصادی، 1380.
  5. دکتر مسعود درخشان، بررسی تطبیقی نظام آموزش علم اقتصاد در ایران و سایر کشورها، مجموعه مقاله‌های اولین همایش دستاوردهای آموزش و پرورش علم اقتصاد در ایران، مرکز تحقیقات اقتصاد ایران (وابسته به دانشکده اقتصاد دانشگاه علاممه طباطبایی)، 1381.

6. کمیته سیاستهای علمی و تکنولوژیکی سازمان همکاری و توسعه اقتصادی، مشکلات، راه‌حلها و روندها در سازمانهای پژوهشی دولتی، مترجم: عقیل ملکی‌فر، دفتر مطالعات مؤسسه آموزشی و تحقیقاتی صنایع دفاعی، 1373.

7. رضا منصوری معاون وزیر علوم، 50 سال عقب ماندگی دانشگاهی، روزنامه ایران، 7/10/81، ص 9.