مسایل اقتصادی ایران پیچیدگی های خاصی دارد که حل آن ها مستلزم آشنایی با دیدگاه های صاحبنظران و کارشناسان اقتصاد ایران است . به همین دلیل ، کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی تصمیم گرفت که تا با برگزاری یک سلسله جلسات و دعوت از طیف های مختلف کارشناسی نظر آنان را در مورد مشکلات اقتصادی ایران وراهکارهای اساسی آن جویا شود. اعضای کمیسیون می خواهند بدانند اقتصاد ایران با چه چالش های اصلی مواجه است ؟ صاحبنظران و کارشناس چه راهکارهای اساسی را پیشنهاد می کنند پیش نیازها و شروط حل مشکلات اقتصاد ایران کدامند؟ و سؤالاتی از این دست که پاسخ به آن ها می تواند در قالب پیشنهاد و تصویب قوانین و یا اصلاح سازوکارهایی نظارتی گره از مشکلات اقتصادی کشور بگشاید.

متن حاضر گزارشی از دومین نشست این سلسله جلسات است . در این جلسه دکتر عظیمی استاد دانشگاه و رییس مؤسسه عالی پژوهش در برنامه ریزی و توسعه ، نظرهای خود را در خصوص مسایل و راهکارهای اقتصاد ایران با تأکید بر سه مؤلفه دانش ، نهاد و پندارهای غلط بیان داشته .

برای مطالعه متن به ادامه مطلب مراجعه نمایید:


در بحث مسایل اقتصاد ایران فکر می کنم که فارغ از اظهارات افراد مختلف در باب اجرای خوب یا بد یک برنامه ، نتیجه در تولید سرانه ایران بر اساس قیمت های بین المللی حدود 1500 دلار است . هر چند در گزارش توسعه انسانی سازمان ملل بر اساس مفروضات دیگر ارقام 5 هزار و 6 هزار دلار نیز مطرح است .

البته این ارقام بسیار جای بحث و گفتگو دارد . برآورد گروه اقتصاددانان لندن در سال گذشته نشان دهنده آن است که تولید سرانه سوییس 40 هزار دلار ، تولید سرانه ژاپن حدود 39 هزار دلار ، تولید سرانه آمریکا حدود 28 هزار دلار و متوسط تولید سرانه کشورهای صنعتی 32500 دلار است . علت این شکاف عظیم که بین 1500 دلار و 30 تا 32 هزار دلار وجود دارد چیست ؟ آیا مردم آن ها نابغه هستند و ما چنین نیستیم؟ یا آن ها تلاش کرده اند و ما نکرده ایم؟ یا این که آن ها منابع طبیعی دارند و مانداریم ؟ یا آن که مشکل اساساً چیز دیگری است . همه می دانند که ژاپن و سویس که تولید سرانه آن ها در صدر تولید سرانه کشورهای جهان قرار دارد، از نظر منابع طبیعی جزء فقیر ترین کشورها به شمار می آیند همه جوامع با جمعیت بزرگ به نسبت خودشان نابغه دارند. پس این ها مهم نیست و لذا باید به دنبال علت پائین بودن تولید سرانه بود.

پیش از وارد شدن به جزئیات مسایل می خواهم به این نکته اشاره کنم که توسعه براساس تعریف این است که چگونه می توان فرصت استفاده از این ظرفیت تاریخی را پیدا کرد؛ به عبارت دیگر ، بر اساس نظریه توسعه ، ظرفیت تاریخی را پیدا کرد؛ به عبارت دیگر ، بر اساس نظریه توسعه ، ظرفیت همه کشورها برای تولید سرانه ای که جهان صنعتی به طور متوسط انجام می دهد، یکسان است ؛ یعنی ما صرفاً به 32 هزار دلار تولید سرانه کشورهای صنعتی به چشم یک آرمان دست نیافتنی نگاه نمی کنیم . این میزان تولید سرانه می تواند ظرفیت ما ایرانیان هم باشد؛ هم چنان که می تواند ظرفیت هند و یا مصر هم باشد. دلایلی برای اثبات این مدعا وجود دارد که در صورت لزوم قابل ارایه است . پس ما یک ظرفیت تاریخی بالقوه داریم که مثلاً 32 هزار دلار تولید سرانه است و یک عملکرد بالفعل که 1500 دلار است . خلاصه بحث توسعه این است که چگونه می توان توانایی استفاده از آن ظرفیت تاریخی را پیدا کرد و این توانایی را بومی و نهادینه ساخت بر این اساس ، معمولاً کشورهایی که در حدود 55 تا 60 درصد آن ظرفیت را از قوه به فعل تبدیل می کنند . توسعه یافته تلقی می شوند و معمولاً کشورهای با درآمدهای سرانه حدود 15 تا 18 هزار دلار به بالا . حتی اگر بتواند از حداکثر توان خود استفاده کند در زمره کشورهای توسعه یافته طبقه بندی می شوند . براساس معیاری که پیش از این ارایه شد، ایران با 1500 دلار درآمد سرانه در مقایسه با 32 هزار دلار کشورهای صنعتی ، رتبه 5/4 تا 5 از 100 را به دست می آورد. توسعه یافتگی ما به این معناست که بتوانیم از رتبه 5/4 یا 5 حداقل به رتبه 50 یا 60 برسیم و در جهت بومی کردن توسعه هم بکوشیم . لذا کشوری مثل کویت طبیعتاً توسعه یافته تلقی نمی شود. هر چند تولید سرانه اش بالاست ؛ زیرا اگر سرمایه های خارجی از کویت بیرون کشیده شود، تولید سرانه آن کشور فوراً کاهش می یابد . ما برای تعیین درجه کفایت این تولید سرانه برای ایران محاسبه ای انجام داده ایم که معلوم شد حدود 55 درصد سرمایه گذاری لازم را می توانیم انجام بدهیم ؛ یعنی با محاسبع تعداد جوانان ، میزان سرمایه لازم و سرمایه گذاری هایی که انجام دادیم به این نتیجه رسیدیم که درجه کفایت سرمایه گذاری برای ایران در حدود 55 درصد است . درجه کفایت سرمایه گذاری های آموزشی ما نیز حدود 37  درصد است ؛ یعنی از صد تومانی که باید در امر آموزش خرج کنیم ، تنها 37 تومان خرج می کنیم . برای معیشت نیز محاسبات ما درجه کفایت را 80 درصد برآورد می کند؛ یعنی به جای 100 تومانی که باید برای معیشت خرج کنیم تا استانداردهای معیشتی ما تأمین شود. فقط قادریم در حدود 80 تومان خرج کنیم ؛ به عبارتی ، در ایران ، معیشت 80 درصد سرمایه گذاری 55 درصد و آموزش 37 درصد قابل تأمین است و این ارقام به ما هشدار می دهند و بیانگر آنند که وضع امروز ما بد است . اگر یک تحول عاجل ایجاد نشود ، وضعیت فردای ما بدتر خواهد شد و با توجه به این که آموزش با وضعیت پس فردای ما نیز مرتبط است ، وضع ما باز هم بدتر خواهد شد ؛ چرا معیشت با امروز در ارتباط است ، سرمایه گذاری فیزیکی با فردا و سرمایه گذاری آموزشی با روز پس از آن .

پس از این مقدمه ، به این نکته می رسیم که اکنون چه باید کرد و عوامل این تحولات کدامند . همه نظریه ها نشان می دهند که عامل اصلی پیدا کردن توان توسعه را باید در دانش و دانایی ملی خلاصه کرد. چند سال پیش انتشارات آکسفورد کتابی را منتشر کرد که تحولی در علم اقتصاد توسعه ایجاد کرد. در این کتاب نشان داده شده است که دانش و دانایی ملی رکن اساسی توسعه است . واقعیت این است که دانش و دانایی ملی را در نظریه های توسعه به اجزایی تقسیم می کنند. اما این اجزا کدامند؟

اولین جزء این دانش نهاد سازی و ایجاد سازمان است . نهاد سازی و ایجاد سازمان فارغ از داستان چپ و راست است ؛ زیرا در این جا واقاً بحث سیاسی مطرح نیست بلکه بحث به کار گرفتن ضوابط فنی در ایجاد نهادها یا اصلاح آن ها مطرح است . برای این که بحث کمی روشن شود، به سال های بعد از کودتای سال 1332 بر ضد مرحوم مصدق بر می گردیم . یعنی زمانی که آمریکایی ها می خواستند در ایران یک برنامه توسعه اجرا کنند. آمریکایی ها در کار اقتصادی در ایران موفق بودند ،زیرا اساس کارشان نهاد سازی بود . اولین نهادی که ایجاد کردند بانک توسعه صنعت و معدن ایران بود. اما این نهاد را چگونه ایجاد کردند؟ آنان به این نتیجه رسیده بودند که باید سرمایه گذاری بشود، ضمن آن که سرمایه گذاری خارجی و نیز دانش فنی خارجی هم مورد نیاز است . اما نکته مهم آن بود که صرفاً به یک قانون و حرف اکتفا نکردند تا مسأله خود به خود حل شود بلکه نهادی با همه ریزه کاری هایش درست کردند.

وقتی این نهاد را بررسی می کنید، می بینید که کل سرمایه گذاری آن 40 میلیون تومان بوده است من تأکید می کنم که به این ریزه کاری ها توجه داشته باشید یا 40 میلیون تومان سرمایه اعلام کردند که این بانک خصوصی است و نمی خواهیم دولتی کار کند . این بانک کارش باید ایجاد صنایع و کارآفرینی باشد. تشخیص داده ب.دند که در صنعت ، سود کم است و سود تجارت چندین برابر آن است . بنابراین اولین قدمی که برداشتند ، این بود که از بانک مرکزی خواستند تا 75 برابر سرمایه خود بانک توسعه صنعت و معدن ، وام بدون بهره سی ساله در اختیار این بانک قرار دهد. نکته این بود که بانک توانست با 5/2 برابر سرمایه خودش فعالیت کند و سودش را به 40 درصد صاحبان سرمایه تخصیص دهد. لذا اگر 10 درصد در صنعت سود می بد ، 25 درصد آن به سهامدار می رسید ؛ یعنی آنان فقط به دستور دادن در مورد کار صنعتی اکتفا نمی کردند . بلکه نهاد می ساختند و 75 برابر سرمایه وام بدون بهره و سی ساه نیز در اختیارش می گذاشتند ! علاوه بر این مقرر کرده بودند که این نهاد به مدت پانزده سال هیچ قسطی نپردازد و بعد از پانزده سال اقساط را پرداخت کند.

در بحث سرمایه خارجی هم گفتند که 40 درصد این 40 میلیون تومان را به خارجیان به صورت فروش سهم ، آن هم نه به هر کسی ( من جزء جزء صورت سهام ها را دیده ام در کتاب هم هست ) می فروشیم ، به این ترتیب 16 میلیون تومان از سهام را برای خارجیان کنار گذاشته اند که 33 درصد این 16 میلیون تومان را یعنی نزدیک به 6 میلیون ، به آمریکایی ها ، 3 تا 11 درصد را به انگلیسی ها ، آلمانی ها و فرانسوی ها ، 3 تا 7 درصد را به ایتالیایی ها و چند کشور دیگر اختصاص دادند. در هر کدام از کشورهای مذکور شرکت های بزرگ سرمایه گذاری و دانش فنی وجود داشت . بدین ترتیب آنان سرمایه گذاری در ایران را تشویق می کردند. لذا لازارپرس ، 2000 سهم داشت که معادل پولی آن اصلاً ارزش نداشت ، اما سهم آن بود که نهاد سازی شده بود؛ زیرا به این نتیجه رسیده بودند که برای جذب دانش فنی و سرمایه نهاد لازم است .بعد مسأله اعتماد طرفین سهامدار مطرح شد . برای حل این مسأله در اساسنامه ذکر کردند که در مجامع عمومی اکثریت هر گروه از سهامداران حق وتو دارند ؛ به عبارت دیگر ، مسأله وقتی در مجامع عمومی اکثریت هر گروه از سهامداران حق وتو دارند؛ به عبارت دیگر ، مسأله وقتی در مجامع عمومی مطرح می شد ، می گفتند خارجیان جدا رأی بدهند و ایرانیان جدا ، و دو دسته باید رأی شان موافق یک تصمیم باشد . در غیر این صورت آن تصمیم لغو می شود . بدین ترتیب با قایل شدن حق وتو ، اعتماد خارجیان را جلب کردند . آنگاه این سؤال مطرح شد که آیا قرار است این مؤسسه فقط با 40 میلیون سرمایه کار کند یا این که باید به دنبال فعالیت های صنعتی دیگر هم برود . لذا مهم ترین مسأله این است که آیا پروژه شناخته شده ای وجود دارد . به همین دلیل به بانک دستور دادند تا یک گروه کارشناسی درست کند ، که بعدها آن گروه در ایران مشهور شد؛ زیرا در تهیه و ارزیابی پروژه بسیار خوب فعالیت می کرد. بحث این بود که بانک در پی یافتن پروژه و ارزیابی این مسأله باشد که آیا می شود یک کارخانه با فلان مشخصات در فلان جا ساخت . بعد با دعوت از عضا محاسبات و مقدار سرمایه لازم را به آن ها اعلام می کردند و از آن ها می خواستند تا در این صورت مطابق اساسنامه ، بانک مجاز نبود حتی یک ریال را نیز خرج کند و لذا اعضا می توانستند سرمایه گذاری کنند. اگر هم اعضا قبول نمی کردند که سرمایه گذاری کنند. بانک می بایست به پرداخت وام مبادرت ورزد و باز برای اطمینان 10 درصد سهام را هم بخرد . به همین ترتیب ، تمام ریزه کاری ها در این بانک رعایت شده بود و گزارش های قطوری راجع به کارهای توجیهی آن وجود داشت . زمانی که وضعیت اقتصادی سال 1351 را مطالعه می کردیم . دیدیم حتی یک پروژه مهم صنعتی در ایران نبود که این بانک وظیفه خود را در مورد آن انجام نداده باشد . از طرف دیگر ، بانک توسعه کشاورزی را همتای بانک صنعت و معدن برای کشاورزی درست کردند. بانک برنامه هم بود که تبدیل شد به بانک اعتبارات صنعتی برای صنایع کوچک تر . بانک اعتبارات کشاورزی را نیز برای مسایل روزمره کشاورزی و سازمان برنامه را با وظیفه زیر بنا سازی ایجاد کردند. سازمان برنامه در آن زمان نه مسوول برنامه بزرگ و جامع کشور بود و نه مسوول بودجه جامع ان . به سازمان برنامه مأموریت دادند که کارهای راه سازی ، سد سازی ، نیروگاه و دانشگاه را انجام دهد. در کنار همه این کارها به ساختار مجلس هم فکر کردند . اگر اسناد رانگاه کنید ، می بینید که به این نتیجه رسیده بودند که ساختار سنتی  حاکم بر مجلس جلوی کارشان را می گیرد . پس اصلاحات ارضی سال 1340 را با هدف تغییر ساختار مجلس مطرح کردند . این بحث را شاید کم تر شنیده باشید . در مورد اصلاحات ارضی بسیار حرف زده شد . اصل بحث این بود که اکثر نمایندگان مجلس از مالکان زمین بوده اند ، به استثنای دو مجلس اول صدر مشروطیت ، یعنی اکثریت نمایندگان را مالکان تشکیل می دادند بحث آنان این بود که توسعه ایران در گرو تغییر ساختار سنتی مالکیت کشاورزی به هم ریخته شود. در قانون اصلاحات ارضی مخالفت شود. آن چه مطرح بود، این بود که ساختار سنتی مالکیت روستایی کشور به هم بریزید تا ساختار سیاسی مجلس و مانند آن عوض شود.

هدف من از طرح بحث آن بود که نهاد سازی را به شما نشان دهم. اگر قرار است قبل از برنامه توسعه ، کاری بشود نهادهایی که مجری برنامه هستند . بسیار اهمیت دارند، اگر آن نهادها متناسب نباشند، هر چه قذر هم برنامه سالم ، دقیق و خوب باشد ، قابلیت اجرا ندارد . نمونه ای که عرض کردم ، نمونه ای موفق از برنامه ریزی توسعه است . شما می دانید که وقتی قرار شد در کره جنوبی بانک توسعه صنعت و معدن ایجاد کنند. هیأت مدیره آن بانک را در ایران تربیت کردند. این افراد در بانک توسعه صنعت و معدن ایران کارآموزی کردند و برگشتند . کره چیزی حدود پانزده سال از ما عقب بود! بنابراین اولین نکته این است که ما براساس ضوابط فنی به نهادها و سازمان های مان فکر کنیم و نه بر اساس داستان های ارزشی.

نهاد بسیار مهم دیگر همین مجلس است

. مجلس نهادی است که اگر ضوابط فنی در آن رعایت نشود، مشکلاتی اساسی پیدا خواهیم کرد. اولین ضابطه فنی این است که لوایحی که به مجلس می آید ، حداقل باید شش گزارش توجیهی داشته باشد همه مجالس پیشرفته دنیا چنین عمل می کنند . حال جای این سؤال است که کدام لایحه با شش گزارش توجیهی به مجلس می آید من سال هاست که از نزدیک با این لوایح درگیر نیستم . ولی یادم می آید که در سازمان برنامه قدیم یک لایحه در مورد مالیات بر ارزش افزوده برای نظر خواهی آمده بود. من دیدم این لایحه بسیار قطور است . فکر کردم حتماً گزارش های توجیهی هم دارد. باز کردم دیدم فقط به اندازه نصف صفحه گزارش توجیهی دارد و بقیه آن شامل تبصره ها است ! فکر کردم اشتباه شده به دوستانم در وزارتخانه زنگ زدم و آنان گفتند گزارش توجیهی همین است و بس !! محاسبه کردم دیدم آن لایحه اول اگر بخواهد اجرا شود، به اندازه کل کتاب های درسی ایران فقط فاکتور باید صادر شود. من دیگر بقیه لایحه را مطالعه نکردم و در پاسخ نوشتم که چنین چیزی غیر ممکن است . پس روی آن فکر نکنید ! اما همچنان که گفته شد ، در کشورهای خارجی لوایح معمولاً همراه با شش گزارش توجیهی تقدیم مجلس می شوند.

یکی گزارش توجیهی اجرایی است ؛ به این معنا که در آن بدون توجه به خوب یا بد بودن ایده یک لایحه فقط این سوال مطرح می شود که آیا قابل اجرا است یا خیر و برای اجرا چه مقدمات و لوازمی لازم است ؟ مثلاً در مورد لایحه ای که خدمت تان عرض کردم ، این سوالات مطرح می شود چند فاکتور می خواهد؟ آیا اصلاً ربطی به خوبی یا بدی ایده لایحه ای ندارد که نماینده مجلس باید در مورد آن تصمیم بگیرد؛ برای مثال در توجیه فنی از نظر حقوقی این سوالات مطرح می شود: آیا این اصطلاحات به کار گرفته شده اصطلاحات حقوقی اند؟ آیا قابل تعبیر و تفسیرند؟ قوانین منسوخ شده کدامند؟ گزارش سوم گزارش توجیه مالی است . در توجیه مالی این سؤالات مطرح می شود: لایحه مذکور چقدر برای دولیت خرج دارد؟ چقدر درآمد ایجاد خواهد کرد؟ در این مورد هم خوب یا بد بودن لایحه مطرح نیست.

گزارش توجیهی چهارم گزارش توجیه اقتصادی است ؛ یعنی از دید متغیرهای اقتصادی اصلی ، از جمله تولید سرانه ، بیکاری ، صادرات ، ارز و مقولات غیر مالی مانند این ، بررسی می شود که لایحه در صورت تصویب چه اثری روی متغیرهای اقتصادی دارد.

گزارش پنجم گزارش توجیه اجتماعی است ؛ چون با تبدیل هر لایحه ای به قانون الزاماً گروه هایی در جامعه از آن سود می برند و گروه هایی دیگر زیان می بینند . گزارش اجتماعی باید تجزیه و تحلیل کند که کدام گروه ها ، چه مقدار و چگونه سود می برند و آیا ساختار اجتماعی جامعه با این لایحه تغییر خواهد کرد یا نه ؟

در نهایت گزارش ششم گزارش توجیهی سیاسی است : به عبارت دیگر ، باید بحث شود که ساختار سیاسی جامعه تا چه اندازه تحت تأثیر این لایحه قرار می گیرد . البته ممکن است جنبه سیاسی یک لایحه کم یا زیاد باشد. معمولاً یک لایحه که به مجلس یا هیأت دولت می آید ، اگر دو صفحه باشد باید به اندازه پنجاه صفحه توجیهات گوناگون داشته باشد تا نمایندگان بتوانند این توجیهات را ببینند و ابعاد مسأله برای ایشان روشن شود. وقتی مسأله روشن شد، حال حق آنان است که تصمیم بگیرند ، ولی متأسفانه وقتی به لوایح نگاه می کنیم ، می بینیم که به مفهوم توجیه توجه نمی شود و این از جمله اتفاقاتی است که در محلس ما می افتد و هزار تا مسأله دیگر به این مشکل بر می گردد.

در این جا دوباره به بحث نهاد و ضوابط فنی باز می گردیم . اولین نکته به نظر من ، تهیه یک برنامه خوب نیست ، بلکه وجود نهادهای متناسب است . نهاد اگر متناسب شود ، جامعه در زمان صرفه جویی می کند و وقتی در زمان صرفه جویی شد ، هم رفاه ایجاد می شود و هم تولید سرانه بالا می رود. یک مثال عرض کنم . بنده سال ها قبل وقتی در انگلستان درس می خواندم ، برای نمره کردن یک ماشین اقدام کردم که همه مراحل نمره کردن ، گمرک و مانند آن چیزی در حدود بیست دقیقه طول کشید، اما در ایران وقتی نمره یک ماشین کم می شود ، با آن که کارها به صورت کامپیوتری انجام می شود ، پنج روز کامل وقت تلف می شود. این نشانه آن است که نهادسازی ما درست نیست . بنابراین اولین نکته به نظر من که برگرفته از نظریه های توسعه است ، بحث نهادسازی است . این نهادها فقط نهادهای اقتصادی نیست ، شامل نهادهای سیاسی ، فرهنگی و امثال آن نیز می شود که در جای خودش باید برای این نهادها هم فکری کرد؛ برای مثال ، به مجلس محترم عرض می کنم که نهاد قوه قضائیه باید چند مشخصه بارز داشته باشد.

اگر قرار است توسعه اقتصادی اتفاق بیفتد، باید قوه قضائیه ساماندهی شود؛ مقتدر باشد ، سریع باشد ؛ ارزان باشد؛ در دسترس باشدو ... شش ، هفت ویژگی این چنینی است که اگر نباشند، توسعه اقتصادی کشور حتماً دچار مشکل می شود؛ چرا که اگر این نهادها خوب کار نکنند یک کار که باید در ده دقیقه انجام شود، در بیست روز انجام می شود و این بیست روز تبدیل می شود به آن تولید ملی که وجود ندارد . علت این که فقط 1500 دلار تولید می کنیم ، این است که به اتلاف وقت و زمان مشغولیم . ما خوابیده ایم . همه داریم وقت تلف می کنیم و برای هم سنگ می اندازیم و البته این سنگ اندازی آگاهانه نیست . سنگ انداختن در ذات نظام اجتماعی ، اقتصادی و فرهنگی ماست. مصادیق آن را هم می دانیم. اگر نهاد قضایی درست کار نکند . اولاً از جرایم پیشگیری نمی کند؛ یعنی اگر همه مطمئن باشند که یک نهاد قضایی ارزان و در دسترس ، سریع و کارا، قدرتمند و قانونمند هست ، بسیاری از افراد به سراغ جرم نمی روند و بدین ترتیب به نفع تولید در زمان صرفه جویی می شود. بنابراین کسانی که به سراغ جرم می روند، به سرعت به کارشان رسیدگی می شود و زمان صرف تولید می شود.

عیناً همین بحث در مورد نهادهای سیاسی هم مطرح است . من در این جا وارد ریزه کاری ها نمی شوم در کتابی که نوشته ام پانزده نهاد را مورد بررسی قرارداده ام . اولین نکته مهم در بحث توسعه ، بحث نهادها و سازمان هاست و موضوع اقتصاد نهاد گرا هم همین است .بحث اقتصاد نهادگرا این است که صرف این که یک مدل برای برآورد و پیش بینی ساختید ، کار درست نمی شود! باید بروید و با حوصله به نهادها بپردازید.

مهم ترین نهادی که مانع کار در ایران است ، نهاد دولت است . دولت آن چنان مقررات پیچیده ای در اطراف خود ساخته و فرهنگی ایجاد کرده که واقعاً همه جا مانع اصلی بر سر راه توسعه است . بنده در اکثر جاها اشاره کرده ام که آن چه ما واقعاً لازم داریم ، دولت مقتدر و در عین حال دولت کارآمد است . این معنی اش یک دولت کوچک است . بنده در کتاب مدارهای توسعه نیافتگی که در سال 1368 به رشته تحریر درآمده ، ساختار دولت را ترسیم کرده ام . وزارتخانه هایی هستند که وظیفه اعمال حاکمیت را بر عهده دارند. حاکمیت تعریفش مشخص و دامنه آن محدود است ؛ حاکمیت در انحصار دولت است . بیرون از دولت کسی حق ندارد وارد قلمرو حاکمیت شود.

در مورد بحث خصوصی کردن مؤسسه برنامه ریزی که در گذشته مطرح بود، نظر من این بود که خصوصی کردن مؤسسه مثل این است که بخواهید بک کلانتری را خصوصی کنید! مؤسسه برنامه ریزی ایران پشتیبان فکری نظام برنامه ریزی است و قرار نیست خصوصی شود . اگر خیلی به خصوصی سازی فکر می کنید، چند مؤسسه خصوصی درست کنید! حاکمیت باید در انحصار دولت باشد و دولت هم باید کوچک و مقتدر باشد . به علاوه ما یک نهاد برای توسعه کشور، که فرایندی گذرا و موقتی است و ممکن است پنچاه سال ادامه داشته باشد ولی اساساً موقتی است ، لازم داریم. برنامه های توسعه قبل از انقلاب در سازمان برنامه تصویب می شد . چون معتقد بودند که ماهیت توسعه گذر است . کسی در سازمان برنامه استخدام دایم نبود. بحث توسعه گذر است . کسی در سازمان برنامه استخدام دایم نبود. بحث توسعه این است که یک سری پروژه های ویژه نهادسازی دارید که به تدریج باید کوچک شود. سازمان برنامه یک روز یک سازمان بزرگ است که بعد به تدریج باید کوچک و در نهایت جذف شود. پس یک حاکمیت داریم و یک برنامه که حوزه های آن محدود است و بین این دو بخش غیر دولتی است . هر چه حاکمیت و برنامه موفق تر باشند، امکان شکوفایی بخش غیر دولتی بیش تر است. موضوع دیگر بحث ارز است .شما اگر بر اساس یک نهادسازی غلط نرخ ارز را یکسان کنید، مملکت ضرر می کند . حال نهاد درست در ارز چیست ؟ ببینید در ایران بانک مرکزی اصلاً نباید مسوول خرید و فروش ارز باشد! کجای دنیا چنین اتفاقی می افتد؟ بانک های مرکزی دنیا خرید و فروش ارز می کنند ، ولی باید دید به چه منظور ؟ برای حفظ ارزش پول داخلی، یک بانک مرکزی را در بین کشورهای صنعتی پیدا کنید که اصلاً حق داشته باشد کل یا 90 درصد ارز کشور را خرید و فروش کند. این وظیفه بانک مرکزی نیست.

تا روزی که وظیفه خرید و فروش ارز حاصل از نفت را از بانک مرکزی نگیرند، پول ملی تقویت نمی شود.

چون بانک مرکزی وظیقه اصلی اش حفظ ارزش پول ملی است ؛ ایجاد پولی ملی برای گردش درست کارهاست ؛ تأمین اعتبارات و تقویت پس انداز است ، نه خرید و فروش ارز. در خرید و فروش ارز بانک باید خودش نقش مشتری را ایفا کند و بیاید در بازار ارز بخرد و بفروشد ، در حالی که بنده مدت ها پیش گفتم که ما باید یک سازمان بازیافت منابع نفتی داشته باشیم . نمایندگان ارز نفت را هر طوری که مایل هستند ، در مجلس تصویب کنند، مثلاً 200 تومان حق حاکمیت از آن بگیرند و آن را در بودجه حاکمیت بیاورند. ارز حاصل را در آن سازمان بازیافت بگذارند و بودجه ریالی هم به آن ندهند و آن سازمان وظیفه اش این باشد که ارز نفت را به ازای هر دلار 100 یا 200 تومان به دولت بدهد، نه این که آن را در بازار ارزان بفروشد و پول حاصل صرف مثلاً بیست کار مشخص شود؛ شبکه راه های کشور درست شود؛ منابع آبی مهار شود و ... این ثروت ملی ارز که در بودجه بحران به وجود نیاید . بهتر است به ازای هر دلار 300 تومان به حساب بودجه واریز شود . بعد اگر بر فرض نرخ ارز 1000 تومان شد، می دانیم و مطمئنیم که اختلاف موجود صرف کارهای مثبت و موارد مشخص توسعه ای کشور شده و فسادی شکل نگرفته است .

بحث نهاد سازی این است که کدام وظیفه در کجا قرار می گیرد و تحت چه شرایطی می توان درست به آن عمل کرد ، این حاکمیت ها را وقتی در دستگاه اجرایی کشور نگاه می کنید ، متوجه دو نکته می شوید : یکی این که ما همه نگران فساد اقتصادی هستیم. حال باید دید که فساد اقتصادی از کجا شروع می شود . زمانی فساد اقتصادی در یک دستگاه شروع می شود که حیثیت کار برای دولت از اعتبار می افتد و همه افراد به دنبال نفع شخصی خود هستند . روزی که مثلاً به بنده حکم می دهند که شما فردا رییس فلان مؤسسه هستید، یک کپسول به من نمی دهند یا یک آمپول به من نمی زنند که به جای ماکزیمم کردن نفع شخصی ، هدف اجتماعی را ماکزیمم کنم ، یک اتفاقی باید در این جا بیفتد، وگرنه هر کاری کنید، بنده به دنبال نفع شخصی خواهم رفت و فساد پیدا خواهد شد. پس برای اصل قضیه که بو کانان به عنوان یک فیلسوف اقتصادی در مورد آن بحث کرده است ، یعنی تضاد بین پیگیری نفع شخصی و ماکزیمم کردن هدف اجتماعی ، چه راه حلی دارد؟ دولت ها برای آن یک راه حل پیدا کرده اند. اولین کار این است که کار دولتی در جامعه باید حیثیت داشته باشد : یعنی با یک رشته اقدامات ، نفع شخصی شما ایجاب کند که سالم و کارآمد کار کنید؛ بدین معنی که مسیری درست می کنند که شما حس کنید اگر سالم و با کارایی کار کنید ، این به نفع خود شماست . البته حتی در این شرایط هم که به چگونگی آن اشاره خواهم کرد . باز هم 5 درصد فاسد خواهند بود که برخورد با آنان وظیفه دستگاه قضایی است و 95 درصد بقیه صحیح عمل خواهند کرد.

اگر به ژاپن نگاه کنید، در خواهید یافت که کسی که در دستگاه حکومتی کار می کند ، اعتبار اجتماعی دارد. اگر او را به دلیلی از دستگاه بیرون کنند. سرافکنده می شود . داستان خودکشی های معروف ژاپنی ها هم به این موضوع بر می گردد علت اصلی خودکشی ها این است که فرد مطرود می شود . در ژاپن یک سیستم ارتقای داخلی وجود دارد . حتی در مدیران ، برای دوران بعد از کار در دستگاه دولتی هم یک سیستم ارتقا پیش بینی شده است: مدیر وارد شرکت های خصوصی می شود ؛ هم آموزش می بیند و هم حقوق های کلان می گیرد . این مدیر طوری تربیت می شود که جاذبه و اعتبار اجتماعی داشته باشد و ده ، پانزده سال با کارایی و سلامت کار کند و آینده ای در انتظارش باشد که بسیار درخشان است .

این سیستم نهاد سازی را دولت شروع می کند و نهادهای سالم به وجود می آورد و دستگاه قضائی هم با افراد فاسد ( 5 درصد کل ) برخورد می کند. امروزه بدون تعاریف باید گفت که کار در دستگاه دولتی ایران آب باریکه ای است که منزلت اجتماعی ندارد.

اصلاح نظام بودجه ریزی را که از پارسال در دستور کار مجلس قرار داد، در سال 1364 یک گروه تحقیقاتی این کار را شروع کرده که بنده افتخار همکاری با آن ها را داشته ام و گزارش های مختلفی را در آن زمان آماده کردیم و اکنون در مرکز پژوهش های مجلس در حال پیگیری است و کارهایی را انجام داده این . همه به این نتیجه رسیده بودیم که برای اصلاح بودجه بسنده کرد. بلکه باید نهاد دولت را در کلیت آن بررسی کرد . از دید ضوابط فنی و اجرایی ، اصلاح نهاد دولت در کلیت خود در اصلاح بودجه منعکس خواهد شد. لذا اگر همه وزاتخانه ها هم کار حاکمیت ، هم کار توزیع و هم کار تصدی گری را انجام دهند، تشکیلات وزارتخانه را هر طور سامان دهید ،بالاخره اشکالات پیش خواهد آمد چون نوع کارها متفاوت است : یک روز گرایش به طرف کارهای توسعه ای است و تشکیلات توسعه ای می خواهد. روز دیگر به سمت دیگر است . ماهیت حقوقی کار ، ساختار سازمانی و ماهیت مالی آن فرق می کند. اگر یک تشکیلات وزارتخانه ای این چنین باشد ، محال است که بتوان کارهای بزرگ انجام داد؛ یعنی ضوابط فنی اجازه نمی دهند که چنین کنید. برای این کار باید به تدریج اصلاحات مورد نظر را شروع کنید. بالاخره حاکمیت ، وظیفه انحصاری دولت است . حتی تغییری که از درآمدهای دولت وجود دارد ،درست نیست . می گویند اصل جامعیت در وحدت بودجه است ، اصل وحدت بودجه معنی اش این نیست که هر درآمدی را دولت می تواند بگیرد و در بودجه بریزد بحث این است که تک تک درآمدها از نظر ضوابط فنی باید مبتنی بر استدلال باشند و بر اساس استدلال معلوم باشد که درآمدها کجا هزینه می شوند، برای مثال ، اگر از ورود کالایی به کشور مالیات بگیریم ، باید حساب کنیم که این مالیات را برای چه منظوری وضع کرده ایم آیا برای حاکمیت وضع کرده ایم ؟ یعنی چون دولت حاکم است و خرج دارد، بنابراین مالیات وضع می کند؟ البته میزان مالیات حاکمیت مشخص اصت ، که بیش از 5 درصد 10 درصد یا 15 درصد نیست ، که این مالیات باید مستقیماً وارد بودجه دولت شود؛ ولی میزان مالیات بیش از 15 درصد است ، لابد تصمیمات دیگری مدنظر است ؛ برای مثال ، اگر می خواهید اقتصاد را حمایت کنید، مثلاٌ می خواهید یک صنعت نوپا را حمایت کنید یا حمایت های دیگر مورد توجه شماست ، نباید این درآمد را به بودجه حاکمیت اختصاص دهید؛ چون اگر این درآمد به بودجه حاکمیت رفت و در بودجه ریزی یک درآمد ثابت فرض شد، روزی که آن دلیل برطرف شود دیگر نمی توان آن را حذف کرد . لذا باید تکلیف این نوع درآمد ها را در بودجه روشن ساخت . همین امسال که بحث واردات خودرو مطرح بود ،یکی از نگرانی هایم این بود که حقوق و عوارض گمرکی واردات مستقیماً به بودجه وارد شود. اتفاقاً به یکی از مسوولان وزارت صنایع گفتم که اگر قرار است این کار بشود، این را بحث کنید که با این درآمد چه کار می خواهید بکنید. این درآمد را وارد بودجه نکنید، بلکه در صندوق بازسازی صنعتی بگذارید و برای آن صندوق ضوابط تعیین کنید : همان کاری که کره ای ها کردند.

بحث دیگر نظریه پردازی است . متأسفانه در ایران مکتب فکری نداریم . مکتب فکری به این معناست که در مکاتب اجتماعی نمی توانیم ادعا بکنیم که هر نظری که ما داریم ، درست است و جز این نیست . چون علوم اجتماعی آزمایشگاه کنترل شده ندارد، هیچ وقت نمی توانیم فرضیه های مان را به سادگی سایر علوم آزمایش کنیم. باید در تاریخ بگردیم و آزمون های محدودی را که داریم انجام بدهیم . در علوم اجتماعی ، ما قانون کم و فرضیه زیاد داریم . به این دلیل است که مکاتب فکری ایجاد می شوند. مکتب فکری ویژگی اشت این است که اولاً مشخص است که نظریه پرداز این مکتب فکری کیست . مثلاً در آمریکا می گویند آقای فرید من نظریه پرداز مکتب پول گرایان است . رهبر اصلی آن مکتب ، کتاب نوشته و آثار متعدد دارد مکتب پول گرایان است . رهبر اصلی آن مکتب ، شیکاگو و ... وقتی مکتب فکری وجود داشته باشد، وضعیتی که به وجود می آید، این است که به محض روی کارامدن یک مکتب فکری به دلیل انتخابات در عرصه سیاسی ، افراد و شاگردان مختلفی که در این مکتب تربیت شده اند و مفاهیم را می دانند، می توانند کنار هم جمع شوند و هیأت دولت را تشکیل دهند. بدین ترتیب بر سر موضوعات هماهنگی به وجود می آید . ما نظریه هایی داریم، ولی مکتب فکری نداریم و نهاد نظریه پردازی در ایران جایش خالی است . در دنیا به شدت به این کار می پردازند. نهاد نظریه پردازی، معمولاً جایی است که از خبرگان شناخته شده کشور پشتیبانی تحقیقاتی می کند. این نهاد یا به صورت یک سازمان غیر دولتی است یا به صورت یک سازمان خیریه و معمولاً خدمات پشتیبانی وسیع تحقیقاتی ، کتابخانه ای و اینترنت و مانند آن دراد. چنین مراکزی معمولاً محقق استخدام نمی کنند، بلکه مقداری پول صرف کتابخانه و ... می کنند و بورس می دهند . این سیستم اصلاً در ایران راه نیفتاده است ، ولی نمونه های آن در خارج فراوان است من یک نمونه را عرض می کنم ، آکسفورد دانشگاهی است که من در آن جا هم درس خوانده ام و هم درس داده ام . آن جا اگر شما پرفسور صاحب کرسی شوید ، فکر می کنید که چه تعهدی در برابر دانشگاه دارید. صاحب کرسی در آن جا حقوق یک استاد تمام را می گیرد و مادام العمر هم هیچ مقامی نمی تواند او را از مقام خود عزل کند . تنها تعهدی که این فرد به دانشگاه دارد ، این است که در طول نیم سال تحصیلی در بیست مایلی آکسفورد زندگی کند، نه تعهد دارد یک ساعت درس بدهد، نه تعهد دارد تأخیر نکند و نه تعهد دارد در جلسه ای شرکت کند و اساساً هیچ تعهد دیگری ندارد که بخواهد به آن فکر کند. روزی از این کرسی جدا می شود که یا فوت و یا اظهار تمایل کند که می خواهم بازنشسته شوم  این بحث نظریه پردازی است ، آکسفورد متشکل از سی کالج است . مشهور است که یکی از اینها تعداد استادانش از تعداد دانشجویانش بیش تر است . همچنین ، مشهور بود که عمده سیاست های دولت انگلیس در جلسات غیر رسمی این کالج شکل می گیرد. اکثر این استادان یا استاد تما بودند یا نامزد جایزه نوبل و اختیارات فوق العاده وسیعی داشتند. در کتاب توسعه علمی ایران، نوشته آقای دکتر رضا منصوری ، در مورد این موضوع بحث و نشان داده شده که 2200 نوع از این مؤسسه با اسم های مختلف در آمریکا فعالیت می کنند. در سراسر ایران حتی یک مؤسسه این چنینی نداریم. ما تنها جایی که سراغ داریم ، حوزه های علمیه اند که بودجه شان مستقل است و حول و حوش یک مکتب شکل می گیرند . جالب است وقتی ساختار آکسفورد را نگاه می کنید، می بینید که سیستم آن بسیار شبیه به این حوزه های علمیه است . دانشگاهی که ادعا می کند که هشتصد سال قدمت دارد و جزو دانشگاه های درجه یک دنیاست ، این چنین عمل می کند.

در این جا من به چند مسأله فقط اشاره و مطالب را خلاصه می کنم. اوین مفهوم در اقتصاد ایران ایجاد اشتغال است . من این را در جاهای مختلف عنوان کرده ام و فکر می کنم مسأله مهمی باشد. در زمینه ایجاد اشتغال اولین فکر غلط در ایران این است که تا صحبت از اشتغال می شود، ذهن ها به سمت تولید کالا ، کارخانه و کشاورزی معطوف می شود. در کارخانجات و کشاورزی ، معیار فقط بازدهی است . با توضیحی که بعداً خواهم داد ، اگر می خواهیم اشتغال کامل در جامعه داشته باشید ، باید سعی کنید که در کارخانه ها و در کشاورزی اشتغال به حداقل برسد؛ یعنی باید در کارخانجات و مزارع کشاورزی فقط به این فکر کرد که بازدهی را بالا برد. اگر بشود یک کارخانه درست کرد که فقط یک نفر در آن کار کند . البته اگر بشود . برای ایجاد اشتغال کامل باید چنین کارخانه ای را طراحی کرد. این یک فکر غلط است که شغل در کارخانه و امثال آن است . این طرز تلقی جلوی ایجاد اشتغال را می گیرد. خط زنجیره های تولید کالایی باید بالاترین فناوری ممکن و بالاترین بازدهی را داشته باشد. اشتغال کجا ایجاد می شود؟ اشتغال بین خط زنجیره هاست که ایجاد می شود سه دسته فعالیت اشتغال ایجاد می کنند: خدمات پشتیبانی تولید ، خدمات حاکمیتی و خدمات رفاهی ، متوسط کشورهای صنعتی که بالاترین نرخ اشتغال و کم ترین نرخ بیکاری را دارند، حدود 70 درصد شاغلان را در این سه بخش به کار گمارده اند وبقیه یعنی 30 درد شاغلین به طور متوسط در کارخانجات و مزارع کشاورزی مشغول هستند . در ایران 46 درصد اشتغال در بخش خدمات و 54 درصد در تولید کالایی است . یعنی حدود 5/3 میلیون شغل در کشاورزی ، حدود 5/2 میلیون شغل در صنعت و 5/5 میلیون شغل در تولید این دو بخش داریم. برای حل این مسأله باید مقرراتی در تسهیل خدمات وضع کرد و از طرف دیگر باید به دنبال افزایش بازدهی در تولید این دو بخش داریم. برای حل این مسأله باید مقرراتی در تسهیل خدمات وضع کرد و از طرف دیگر باید به دنبال افزایش بازدهی در تولید خدمات وضع کرد و از طرف دیگر باید به دنبال افزایش بازدهی در تولید کالایی رفت . در جامعه ایران مدام نیروی کار ، ارزان و سرمایه گران شده است. نظریه قیمت های نسبی می گوید که شما از تجهیزات تکنولوژی استفاده نکنید، بلکه از نیروی کار استفاده کنید. در نتیجه ، تکنولوژی ضعیف می شود. چرا ایران قبرستان ماشین آلات از رده خارج کشورهای دیگر شده است؟ این سیاست ها اشتباه است که با تبعیت از نظریه قیمت های نسبی ، تولید را به طرف افزایش استفاده از نیروی کار ارزان بوده ایم . این سیاست ضد اشتغال است . ما باید راهی پیدا کنیم تا مقررات را در جهت افزایش بازدهی آسان کنیم . این کار با استفاده از امکانات قانون اساسی ممکن است چون این مقررات که اکثراً هم در هیأت دولت به تصویب رسیده ، به قدری پیچیده شده است که اگر یک نفر هم بخواهد آن ها را اصلاح کند، چند سال طول می کشد تا یک مصوبه را از هیأت دولت بگیرد یا آن را لغو کند. اگر بخواهیم اشتغال ایجاد کنیم ، باید اختیارات ویژه قانون اساسی را که هیأت دولت برای برخی کارهای ویژه می تواند 

حوزه سوم ایده های اشتباه ایده برنامه ریزی است. بنده از بیست سال پیش نوشته ام که ایده برنامه جامع به محض این که مطرح شود، شکست می خورد. حتی در سال 1966 ، یعنی سی و پنج سال پیش یکی از متخصصان توسعه کتابی به نام برنامه ریزی توسعه درس های تجریه نوشت . در این کتاب ، تجربه صدر کشور، از جمله ایران در آن زمان مطالعه شده است . در این کتاب به درستی ادعا شده که حتی یک مورد برنامه ریزی جامع توسعه موفق در جهان وجود ندارد. دلایل نظری آن هم روشن است ؛ یعنی اگر به دنبال اجرای برنامه جامع توسعه هستید، علم جامع می خواهد که ندارید، اطلاعات تفصیلی بهنگام می خواهید که اگر توسعه یافته باشید. دارید. اگر هم نباشید ، ندارید. زمان هم چندان در اختیار ندارید. حداکثر یک سال باید وقت صرف کرد . دستگاه بروکراسی تا راه بیفتد چند ماه زمان می برد. بعد هم که نوبت به هیأت دولت و مجلس می رسدسرجمع پنچ تا شش ماه طول می کشد که یک برنامه جامع توسعه شکل بگیرد . آیا در پنج ماه می شود کار کرد؟ لذا آخر کار به دلیل عدم دفت و ... برنامه هیچ از آب در می آید. برنامه ریزی توسعه برنامه ریزی بر اساس هسته های خط دهنده است؛ یعنی یک بخش و زیر بخش های خط دهنده انتخاب می شوند، که ممکن است در مجموع 20 درصد کل بودجه کشور را در برگیرند. برنامه ریزی توسعه تعداد محدودی کارهای خط دهنده را در بر می گیرند و با فرصت کافی یک بار در مجلس تصویب می شود. پس از تصویب برای چهار تا پنج سال برنامه داریم. بعد هم نوسانات درآمدی به 70،80 درصدی منتقل می شود که مربوط به امور جاری است و امور جاری هم روال خودش را دارد. به عبارت دیگر لازم نیست هیچ تغییر عمده ای دهید. کافی است که یک معاونت توسعه درست کنید تا کارهای خزانه داری را انجام دهد. خلاصه اگر برنامه چهارم توسعه هم برنامه جامع باشد، هیچ یک از زحمات شما قابلیت اجرایی ندارد. این بحث از حدود سی و پنج سال پیش شناخته شده است . آرتورلویز در سیلان در حین کمک به برنامه توسعه ، جمله ای مشهور گفته و آن این که برنامه ای که می خواهید برای پنج سال طراحی کنید . بیست سال وقت می خواهد تا خودش تهیه شود. من نیستم خودتان تهیه کنید. در دنیا یک نمونه موفق برنامه جامع پیدا نمی کنید ، جامعیت ما را گیر می اندازد.

خلاصه این که مشکل ما در کمبود سرمایه به شکلی که بحث می کنند و نیز در کمبود منابع نیست ، مشکل ما در مسایل جهان ( به شکل عمده ) نیست . ضمن این که در حل مسایل جهان بسیار مشکل داریم . مشکل اساسی و اولیه ما روی فکر و اندیشه و دانش و دانایی ملی است ؛ نهادها و سازمان های ما هستند : نظریه ها ، مکاتب توسعه ای و پندارهای غلطی است که داریم. به نظر من اگر بشود نوعی سازماندهی کرد که بتوان براساس آن یک برنامه کوتاه مدت حل و فصل بحران تعریف کرد، که بحران اقتصادی به بحران اجتماعی و سیاسی تبدیل نشود و چند مسأله اساسی در آن دیده شود و درکنارش برنامه هسته های خط دهنده توسعه تعریف و نهادسازی آغاز شود، ما به سرعت می توانیم تولید سرانه را رشد بدهیم و از طریق این رشد بسیاری از مشکلات خود را حل کنیم.

ماخذ: وبلاگ افق اندیشه- www.ghf.blogfa.com/post-1.aspx